II SA 4887/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Zdzisław Romanowski, Sędziowie : WSA Grażyna Śliwińska (spr.), Asesor WSA Andrzej Czarnecki, , Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi "[...]" spółka z o.o. z/s w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - oddala skargę - Sygn. akt 6 II SA 4887 / 03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] o nałożeniu na "[...]" Sp. z o.o. z/s w P. kary pieniężnej w wysokości 1000 (tysiąca) złotych i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 500 złotych za wykonywanie transportu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art.92 ust. l pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), lp. 1.12.2 załącznika do w/w ustawy o transporcie drogowym i w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 149 poz. 1452) oraz § 2 pkt 3 lit.b rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach (Dz.U. Nr 50 poz. 598). Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przez przedsiębiorcę przewozów w zakresie transportu drogowego w okresie obowiązywania zakazu ruchu na drogach niektórych pojazdów, tj. w sobotę dnia [...].07.2003r., kiedy o godzinie 12.00 na drodze krajowej nr 91 w miejscowości C. zatrzymano do kontroli kierowany przez R. S. zespół pojazdów składający się z pojazdu silnikowego marki Man o nr rej [...] i przyczepy marki Spier o nr rej. [...]. Dopuszczalna masa całkowita zestawu wynosiła ponad 42 tony. Wobec tego, że przewóz odbywał się w okresie zakazu ruchu pojazdów i zespołu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton na stronę nałożona została kara pieniężna w wysokości 1000 złotych. W chwili orzekania przez organ I instancji obowiązywał taryfikator kar określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym. W odwołaniu "[...]" Sp. z o.o nie kwestionowała ustaleń faktycznych dokonanych przez inspektorów w trakcie kontroli, ani wysokości nałożonej kary, ale podstawę swojej odpowiedzialności. Podnosiła, iż sprawcą naruszenia przepisów o okresowych ograniczeniach i zakazie ruchu niektórych pojazdów na drogach był kierowca pojazdu R. S., którego łączy z odwołującym się umowa cywilno-prawna o świadczenie usług prowadzenia pojazdu, a wykonuje on tego rodzaju usługi w ramach swojej działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja skierowana została do niewłaściwego podmiotu. Uchylając w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 500 złotych wskazując, iż zgodnie z § 2 pkt 3 lit.b rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach (Dz.U. Nr 50 poz. 598) wprowadzono zakaz ruchu na drogach pojazdów i zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton, z wyłączeniem autobusów (...) od godziny 07.00 do godziny 14.00 w sobotę w okresie od dnia 1 lipca do dnia 31 sierpnia. Zgodnie z art. 92 ust.l pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, karze pieniężnej podlega ten, kto wykonuje transport drogowy (...) naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów w zakresie okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów. Wysokość tej kary określona została w lp.1.12.2 załącznika do w/w ustawy (opublikowanego w załączniku do ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. nr 149 poz. 1452) i wynosi 500 (pięćset) złotych. Odnosząc się do zarzutów strony, iż sprawcą naruszenia przepisów był kierowca pojazdu Pan R. S., którego łączy z odwołującym się umowa cywilno-prawna o świadczenie usług prowadzenia pojazdu wykonujący te usługi w ramach własnej działalności gospodarczej, organ II instancji stwierdził, że za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi, a z podmiotowego punktu widzenia – przedsiębiorca i jego organy. Spoczywa na niej odpowiedzialność za ewentualne skutki działania osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje – niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Reguła ta obowiązuje na gruncie prawa cywilnego jak i administracyjnego. Powołał się na zasadę wynikającą z art. 92 ust. l ustawy o transporcie drogowym odnoszącą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Podmiotem uprawnionym i de facto wykonującym transport drogowy była firma "[...]" Sp. z o.o., a kierowca R.S. był kierującym pojazdem na podstawie umowy świadczenia usług kierowania pojazdem zawartej ze stroną, a nie świadczenia usług transportowych w rozumieniu art. 4 ust.1 i 3 ustawy o transporcie drogowym. Z tego względu organ II instancji uznał za prawidłowe oznaczenie adresata zaskarżonej decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego "[...]" Sp. z o.o. z/s w P. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w dalszym ciągu twierdząc, że nie jest adresatem normy z art. 92 ustawy o transporcie drogowym, która ma charakter karny. Ś O takim charakterze świadczyć ma ust.3, który obejmuje wykroczenia jak i umieszczenie tego przepisu w rozdziale pt. "kary pieniężne". W ocenie strony ukaranie może nastąpić, gdy miał on możliwość podjęcia odpowiedniej decyzji, możliwość nadzoru nad osobami, którymi się posługuje lub choćby świadomość możliwości wystąpienia naruszenia, bowiem do ukarania niezbędna jest jakakolwiek postać winy po stronie przedsiębiorcy. Skarżący zlecając wykonanie usługi prowadzenia pojazdu na swoją rzecz nie ma możliwości wymuszenia od kierowcy zachowań dotyczących sposobu wykonania tej usługi np. przestrzegania przepisów o okresowych zakazach ruchu. O sposobie wykonania usługi decydowała wola sprawcy przekroczenia zakazu ruchu - p.S., na którą skarżący nie miał wpływu i nie może ponosić odpowiedzialności. Zdaniem Skarżacego ukaranie jednego przedsiębiorcy za czyn popełniony przez innego przedsiębiorcę narusza przepisy art. 92 ustawy o transporcie drogowym, art. 2 i 42 Konstytucji, które w państwie prawa wymagają odpowiedzialności karnej indywidualnej. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2004r. Skarżący powoływał się na okoliczność, iż kierowca otrzymał zlecenie przewozu towaru do Niemiec w piątek, dnia 18 lipca 2003r. i tego dnia załadował towar na samochód, a magazyny niemieckie czynne były dopiero w poniedziałek 21 lipca. Racjonalny i najwcześniejszy termin rozpoczęcia jazdy przypadał na godziny wieczorne w niedzielę 20 lipca 2003r. Jako dowód złożył listy przewozowe i zlecenie niemieckiego spedytora. Powołał się nadto na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 3.11.2004r. w sprawie K 18/03 w odniesieniu do winy organizacyjnej w świetle przepisów ustawy z 28.10.2002r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego domagał się jej oddalenia popierając argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu decyzji. Podnosił dodatkowo, że działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych, jest działalnością znacznego ryzyka, polegającą na wykorzystywaniu środków wprawianych w ruch za pomocą sił przyrody, stąd jej ustawowa limitacja i poddanie surowym rygorom - co do osobistych kwalifikacji osób ją wykonujących, kondycji finansowej itd. Odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób, którymi przewoźnicy w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługują i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą wynikająca z prawa cywilnego obowiązuje na gruncie prawa administracyjnego. Organ wywodził, że celem przepisów jest wymuszenie takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia dla życia, zdrowa i mienia innych osób. Sankcje zawarte w przepisie art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Osobami takimi nie są kierowcy przedsiębiorcy - przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z definicji transportu drogowego i przewozów na potrzeby własne zawartych w art. 4 pkt 1 - 3 i 4 ustawy. Stroną umowy przewozu, zawsze jest przedsiębiorca, będący jednocześnie przewoźnikiem, w rozumieniu prawa cywilnego. Organ II instancji stwierdził ponadto, że wykonującym transport drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1 - 3 ustawy o td. , niezależnie od tego czy jest do tego uprawniony na podstawie licencji, czy też nie. Natomiast przewoźnikiem w rozumieniu ustawy jest tylko ta osoba, która wykonuje transport drogowy na podstawie stosownego administracyjnego uprawnienia. Z tego powodu w art. 92 posłużono się szerokim terminem "wykonujący transport drogowy", ażeby sankcjami z tego przepisu objąć wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność transportową naruszają prawo. Zarówno te, które są uprawnionymi przewoźnikami, jak i te które tego przymiotu nie mają, a mimo to wykonują działalność polegającą na transporcie drogowym lub przewozów na potrzeby własne, w rozumieniu ustawy. W przeciwnym wypadku nigdy nie można by było nałożyć kary pieniężnej np. z tytułu wykonywania przewozów bez licencji, zezwolenia czy zaświadczenia. Prawidłowość takiego rozumowania, zdaniem organu uzasadnia też treść art. 93 ust.1 cytowanej ustawy, który mówi, że karę m.in. za nieprzestrzeganie przepisów o czasie pracy kierowców, nakłada się na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, a nie na kierowcę, który w ramach tego transportu lub przewozu "tylko" kieruje pojazdem. W istocie kierowca wykonuje jedną z czynności składającą na sekwencję działań, których suma dopiero jest transportem drogowym, w rozumieniu ustawy transportowej. Adresatów sankcji orzekanych m.in. z tytułu nieprzestrzegania przepisów o ograniczeniu w ruchu pojazdów, wskazano wprost w art. 92 ust.1 in principio. Natomiast sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które dyscyplinować będą osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. Taka też jest idea i prewencyjny cel sankcji zawartych w powołanym przepisie. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych |do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Stwierdzić należy, że zarzuty skargi sprowadzają się do odmiennej oceny odpowiedzialności administracyjnej strony. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, stąd skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu organ administracji publicznej dokonał prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, przypisując stronie jako przedsiębiorcy podstawę materialnoprawną odpowiedzialności administracyjnej, znajdującej uzasadnienie w powołanych w zaskarżonej decyzji przepisach. Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 92 ust 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych podlega ten kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów. Sankcje zawarte w powołanym wyżej przepisie odnoszą się zatem do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Art. 4 w/w ustawy definiuje użyte w ustawie określenia: m.in. w pkt 2) stanowiąc, że międzynarodowy transport drogowy - podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej; Pkt 3) jest pojęciem szerszym obejmując ogólnie transport drogowy jako krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. W świetle przedstawionych norm - stanowiących o odpowiedzialności administracyjnej ( a nie karnej ) wykonującego transport drogowy z naruszeniem warunków wynikających z okresowych ograniczeń ruchu pojazdów – to Skarżąca Spółka "[...]" podjęła się i wykonywała działalność gospodarczą w zakresie przewozu rzeczy kontrolowanym w dniu [...] lipca 2003r. pojazdem samochodowym. Fakt ten dodatkowo potwierdziła złożonymi przed Sądem międzynarodowymi listami przewozowymi, z których jednoznacznie wynika, że jest stroną umowy przewozu. Jako przewoźnik "[...]" jest wpisana w pkt. 16 każdego z siedmiu listów przewozowych. W tym stanie rzeczy kierowca pojazdu - nawet gdy kierował pojazdem jako podmiot gospodarczy – nie wykonywał transportu drogowego w rozumieniu ustawy i nie był przewoźnikiem w cywilistycznym pojęciu tego słowa. Wynika to z powołanych wyżej definicji transportu drogowego zawartych w szczególności w art. 4 pkt 1 - 3 i 4 ustawy. Stroną umowy przewozu, zawsze jest przedsiębiorca będący jednocześnie przewoźnikiem, w rozumieniu prawa cywilnego. Innymi słowy przewoźnikiem jest prowadzący przedsiębiorstwo (zakład przewozowy) na własny rachunek i działający w tym charakterze faktycznie – tj. bez względu na rodzaj tytułu prawnego do pojazdu jak i charakter umowy z prowadzącym ten pojazd kierowcą. Mając powyższe na względzie, za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo reprezentowane przez osobę lub organy, które je prowadzą. To na nich spoczywa ciężar administracyjnej odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługują i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Nie może być inaczej, skoro ustawodawca nie tylko reglamentuje ustawowo podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług przewozowych poprzez jej licencjonowanie, ale i piętrzy ustawowo inne wymagania uprawniające do ubiegania się o licencję. Wyrazem tego jest art. 5 ust 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego i to przy spełnieniu określonych w pkt. 1- 5 wymogów: dobrej reputacji; legitymowania się certyfikatem kompetencji zawodowych przez przynajmniej jedną z osób zarządzających przedsiębiorstwem; posiadania sytuacji finansowej zapewniającej podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego potwierdzonej dostępnymi środkami finansowymi, majątkiem lub ostatnim bilansem rocznym przedsiębiorstwa w określonej ustawą wysokości, przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz muszą spełniać wymagania określone w przepisach ustawy, przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców, a także nie być skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, wiarygodności dokumentów lub środowisku; posiadanie tytułu prawnego do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany. Konsekwencją tych wymogów są także inne przepisy ustawy o transporcie drogowym, np. art. 15 ust.1 w którym przewidziano obligatoryjne cofnięcie licencji w razie nie spełniania wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego, czy rażącego naruszenia warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa. Np. naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców, których adresatem także nie są kierowcy, lecz przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy - przewoźnicy. Ma zatem rację organ twierdząc, iż w istocie kierowca, w sytuacji wynikającej z bezspornego stanu faktycznego - nie jest przewoźnikiem, a wykonuje jedną z czynności składającą na sekwencję działań, których suma dopiero jest transportem drogowym, w rozumieniu ustawy transportowej. Konsekwencją naruszenia warunków w zakresie okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów jest kara pieniężna, będąca karą administracyjną nałożoną na podmiot podlegający rygorom ustawy o transporcie drogowym. Nie ma racji Skarżący twierdząc w skardze, że do nałożenia kary administracyjnej potrzebna jest jakakolwiek postać winy po stronie przedsiębiorcy, jako że odpowiedzialność administracyjna jest następstwem skutku - w postaci. naruszenia prawa. Nie jest natomiast prawdą, że przewoźnik zlecając wykonanie usługi prowadzenia pojazdu nie ma możliwości wymuszenia od kierowcy zachowań dotyczących wykonania tej usługi, w szczególności przestrzegania przepisów o okresowych zakazach ruchu. Wszak dochodzenie szkody wynikłej z wadliwego wykonania umowy cywilnoprawnej regulują przepisy kodeksu cywilnego. Z powyższych względów nie znajduje uzasadnienia powoływanie przez Skarżącego zasad odpowiedzialności, jakie przewidziane są w prawie karnym, w tym cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnoszący się do art. 42 Konstytucji. Przepis ten mający zastosowanie do odpowiedzialności karnej - nie może być zastosowany do odpowiedzialności administracyjnej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji, stanowiącego o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, to Skarżący nie wskazał, na czym konkretnie naruszenie go miałoby polegać, skoro odniósł je do wskazanego wyżej wyroku Trybunału i odpowiedzialności karnej podmiotu zbiorowego. Z tych względów należy uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270).