II SA 509/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2004 r. sprawy ze skargi M. S. na Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie wydania świadectwa kwalifikacyjnego uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. Pismem z dnia [...].07.2002r. (data wpływu [...].07.2002r.), Pani M. S. wystąpiła z wnioskiem o wydanie świadectwa kwalifikacyjnego uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Decyzją z dnia [...].08.2002r., znak: [...], doręczoną stronie w dniu [...].09.2002r. Minister Finansów, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wniosku Pani M. S. o wydanie świadectwa kwalifikacyjnego, bowiem zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (Dz. U. Nr 148, poz. 1652) działalność polegającą na usługowym prowadzeniu ksiąg rachunkowych może wykonywać osoba fizyczna, która złożyła oświadczenie, iż nie była prawomocnie skazana za przestępstwa określone w ustawie z dnia 29 wrzenia 1994r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002r., Nr 76 poz. 694), przestępstwa skarbowe, przeciwko mieniu, obrotowi gospodarczemu, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, ochronie informacji lub wiarygodności dokumentów oraz zdała z wynikiem pozytywnym egzamin sprawdzający kwalifikacje osób ubiegających się o uzyskanie świadectwa. Pani M. S. nie zgadzając się z powyższą decyzją pismem z dnia [...].09.2002r. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia [...].07.2002r. Prośbę swą motywowała tym, że niesłusznie umorzono postępowanie w sprawie z uwagi na pozbawienie jej tzw. okresu przejściowego przy zmianie przepisów. Podniosła, że w jej przypadku trudno było przewidzieć możliwość zmiany przepisów, gdyż wcześniej nie sygnalizowano o tym fakcie. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Minister Finansów nie dopatrzył się żadnych nowych okoliczności, które uzasadniałyby zmianę lub uchylenie dotychczasowej decyzji i decyzją z dnia [...].12.2002r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].08.2002r., znak: [...]. Decyzja z dnia [...].12.2002r. została doręczona stronie w dniu [...].01.2003r. Pani M. S. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Ministra Finansów z dnia [...].12.2002r., znak: [...] oraz w poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...].08.2002r., znak: [...] umarzającej postępowanie ze względu na bezprzedmiotowość wniosku o wydanie świadectwa kwalifikacyjnego wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze z dnia [...].01.2003r. skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Pani M. S. zarzuciła, iż Minister Finansów wydając skarżone decyzje potraktował pismo z dnia [...].07.2002r., wraz z przesłanymi dokumentami, potwierdzającymi uzyskane wykształcenie o specjalności rachunkowość, jako wniosek o wydanie świadectwa kwalifikacyjnego - natomiast winien je potraktować jako uzupełnienie wniosku z dnia [...].03.1999r. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał między innymi, że Pani M. S. pismem z dnia [...].03.1999r. zwróciła się z wnioskiem o dopuszczenie do egzaminu kwalifikacyjnego - a nie o wydanie świadectwa kwalifikacyjnego bez konieczności zdawania egzaminu, jak zarzuca w skardze. Departament Rachunkowości Ministerstwa Finansów kolejnymi pismami poinformował Skarżącą o zakwalifikowaniu do egzaminu. Następnie Skarżąca pismem z dnia [...].07.2002r., nadanym w dniu [...].07.2002r., zwróciła się z wnioskiem o wydanie świadectwa kwalifikacyjnego uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych, dołączając dokumenty potwierdzające uzyskanie wykształcenia średniego o specjalności rachunkowość. Od dnia [...].01.2002r. do dnia [...].08.2002r. całokształt zagadnień związanych z wydawaniem świadectw kwalifikacyjnych regulowało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (Dz. U. Nr 148, poz. 1652), zastępujące rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 sierpnia 1998r. w sprawie kwalifikacji i innych wymagań, których spełnienie uprawnia do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych, organizacji i trybu działania Komisji Egzaminacyjnej powołanej dla sprawdzenia tych kwalifikacji oraz wzoru świadectwa stwierdzającego te kwalifikacje i wymagania (Dz. U. Nr 114, poz. 734 i Nr 138, poz. 894). Z kolei obowiązujące w chwili wydawania skarżonych decyzji rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2002r. w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (Dz. U. Nr 120, poz. 1022) w § 17 ust. 2 przewiduje, iż wnioski o wydanie świadectwa kwalifikacyjnego złożone w okresie od dnia [...].01.2002r. do dnia [...].08.2002r. rozpatrywane są w oparciu o rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2001 r. (...). Z brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2001 r. (...) jednoznacznie wynika, iż uprawnienia do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych otrzymać może osoba, która po spełnieniu pozostałych warunków - zdała z wynikiem pozytywnym egzamin sprawdzający kwalifikacje osób ubiegających się o uzyskanie świadectwa. Tym samym wniosek o wydanie świadectwa kwalifikacyjnego bez egzaminu - rozpatrywany w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2001 r. (...) - jest bezprzedmiotowy. Należy również podkreślić, iż analizując treść kolejnych wniosków Skarżącej nie ma podstaw, aby uznać wniosek o wydanie świadectwa kwalifikacyjnego z dnia [...].07.2002r. jako uzupełnienie wniosku z dnia [...].03.1999r. o dopuszczenie do egzaminu kwalifikacyjnego. Skarżąca pismem z dnia [...].03.1999r. zwróciła się bowiem wyłącznie o dopuszczenie do egzaminu kwalifikacyjnego, do którego została - zgodnie z pismami Departamentu Rachunkowości Ministerstwa Finansów - zakwalifikowana, a następnie do którego - zgodnie z informacją zawartą we wniosku z dnia [...].07.2002r. - przystąpiła dwukrotnie. W związku z powyższym należy uznać, iż żądanie zawarte we wniosku z dnia [...].03.1999r. zostało spełnione, natomiast Skarżąca, składając wniosek z dnia [...].07.2002r. o wydanie świadectwa kwalifikacyjnego bez egzaminu, nawiązała do swojego wcześniejszego wniosku o dopuszczenie do egzaminu jedynie w celu wykorzystania dokumentów uprzednio złożonych do Departamentu Rachunkowości. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002r. nr 153, poz. 1271 ze zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny dokonuje kontroli, o której mowa badając decyzje pod względem ich legalności, czyli zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji pod względem ich słuszności Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ administracji w osobie Ministra Finansów dopuścił się w powyższym postępowaniu naruszenia dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w powyższej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z ogólnie przyjętym w doktrynie poglądem przepis art. 105 k.p.a. kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na jego bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1.k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego (za komentarzem do k.p.a. Zakamycza 2000r. A. Wróbel t.2 do art. 105). W piśmiennictwie, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony. W powyższej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mamy do czynienia z bezzasadnością żądania, a nie bezprzedmiotowością postępowania. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 1999r. sygn. akt IV SA 2249/96 "Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., dopiero bowiem wynik tego postępowania może pozwolić na ocenę zasadności wniosku strony". W niniejszej sprawie skarżąca nie spełniała przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2001r. w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (Dz.U. Nr 148 , poz. 1652), gdyż nie zdała z wynikiem pozytywnym egzaminu sprawdzającego kwalifikacje osób ubiegających się o uzyskanie świadectwa. Nie zwalnia to jednak, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Ministra Finansów od zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie. W innym swoim wyroku z dnia 29 września 1987r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt. IV SA 220/87) stwierdził, że 1. uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej decyzji oraz niewłaściwego jej uzasadnienia, jest sprzeczne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego; wadliwości takie powinien usunąć organ odwoławczy. 2. umorzenie postępowania I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe". Biorąc powyższe pod rozwagę, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Na marginesie trzeba stwierdzić, iż organ w odpowiedzi na skargę prawidłowo uznał, że wniosek z dnia [...].07.2002r. nie może być uzupełnieniem wniosku z [...] marca 1999r., gdyż powyższe decyzje z natury swej nie podlegają wykonywaniu.