II SA 528/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del. NSA - Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie WSA - Maria Jagielska - Dorota Wdowiak Protokolant - Aleksandra Macewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi Z. w K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] zezwalającej na użytkowanie urządzeń do prześwietlania bagaży 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję z [...] listopada 2001 r. 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Naczelnik Oddziału Celnego K. Urzędu Celnego w [...] w piśmie z [...] października 2000 r. zwrócił się do kierownika Z. w K. (określonego dalej skrótem Z.) "o poinformowanie Sanepidu o przeprowadzenie badań urządzeń do prześwietlania bagaży (...) w ilości [...] szt. (...)", gdyż ze względu na brakujące badania nie mogą być użytkowane. Kierownik Z. "nawiązując (...)" do powyższego pisma z [...] października 2000 r., pismem z [...] listopada 2000 r. wystąpił do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] "o udzielenie zezwolenia na eksploatację urządzeń do kontroli bagaży (...)". [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. (określony dalej skrótem [...] WIS) po rozpatrzeniu w/w wniosku z [...] listopada 2000 r. wydał [...] grudnia 2000 r. decyzję, którą na podstawie: art. 4 pkt 2 i 5, art. 10 ust. 2, art. 23 ust. 1 i art. 37 ustawy z 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz art. 104 kpa, art. 4 ust. 1 pkt 5, ust. 2, art. 7 ust. 1, 2, 3, art. 22 ust. 2, art.23 ustawy z 10 kwietnia 1986 r. - Prawo atomowe (Dz. U. z 1986 r. Nr 12, poz. 70 ze zm.), § 3, § 5, § 6, § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 listopada 1995 r. w sprawie warunków wydawania zezwoleń na działalność związaną z wykorzystaniem energii atomowej (Dz. U. z 1996 r. Nr 3, poz. 16), przepisów zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 18 listopada 1988 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać pracownie rentgenowskie oraz zasad pracy związanej z posługiwaniem się aparatami rentgenowskimi (MP Nr 32, poz. 295), § 4, § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 2, § 9 zarządzenia Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki z 31 marca 1988 r. w sprawie dawek granicznych promieniowania jonizującego i wskaźników określających zagrożenie promieniowaniem jonizującym (MP Nr 14, poz. 124), zezwolił Z. na użytkowanie urządzeń do prześwietlania bagaży. W decyzji wymienił te urządzenia, określając też warunki tego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji [...] WIS podał m.in., że w wyniku kontroli w budynkach przejścia granicznego w K. spełnione są najważniejsze wymagania określone w przepisach o użytkowaniu źródeł promieniowania jonizującego. Nadto strona przedstawiła dokumentację w/w aparatury, w której zawarte są szczegółowe informacje dot. wymagań bhp i zasad ochrony radiologicznej. Decyzja zawiera pouczenie o prawie strony do wniesienia odwołania do Głównego Inspektora Sanitarnego. Decyzję doręczono Z. oraz Urzędowi Celnemu w [...]. Z. nie odwołał się od tej decyzji w administracyjnym toku instancji. W piśmie z [...] sierpnia 2001 r. skierowanym do Głównego Inspektora Sanitarnego wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z [...] grudnia 2000 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Według Z. decyzja ta została skierowania do "osoby nie będącej stroną w sprawie". Z. zwrócił się do [...] WIS o wydanie w/w zezwolenia, a do wniosku tego (z [...] listopada 2000 r.) dołączono w/w pismo urzędu celnego z [...] października 2000 r. "celem wskazania podmiotu, który zamierza podjąć działalność wymagającą zezwolenia. Partycypacja zakładu w tej sprawie ograniczała się do poniesienia zwykłych kosztów będących elementem procedury administracyjnej (...)".[...] WIS wydał natomiast decyzję, w wyniku której powstały stan rzeczy "polega na tym, że Urząd Celny w [...] prowadzi działalność reglamentowaną zezwoleniem - bez zezwolenia, gdy to opiewa na Z. (...)". Zdaniem Z., w aktualnym stanie prawnym dot. ochrony radiologicznej (Z. wymienił tu w/w ustawę z 10 kwietnia 1986 r. - Prawo atomowe oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 21 listopada 1995 r. w sprawie warunków wydawania zezwoleń ...), określenie wnioskodawcy czy osoby eksploatującej, odnosi się do kryterium podjęcia działalności wymagającej zezwolenia, czyli dotyczy podejmującego taką działalność. W konkluzji Z. podniósł, że Urząd Celny w [...] jest w sprawie wnioskodawcą w rozumieniu w/w przepisów "z mocy prawa, a nadto jest prawnym posiadaczem aparatów (...), na które opiewa decyzja z dnia [...].12.2000 r.". Główny Inspektor Sanitarny (GIS) decyzją z [...] listopada 2001 r. wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 4 kpa odmówił Z. stwierdzenia nieważności w/w decyzji [...] WIS z [...] grudnia 2000 r. zezwalającej wnioskodawcy na użytkowanie urządzeń rentgenowskich służących do prześwietlania bagaży. Podniósł w uzasadnieniu decyzji, że o udzielenie w/w zezwolenia wystąpił kierownik Z. Brak zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] WIS z [...] grudnia 2000 r., gdyż została wydana zgodnie z wnioskiem strony. Fakt, że strona nie zamierza korzystać z przedmiotowych urządzeń i wskazuje jako ich właściwego użytkownika Urząd Celny w [...] nie oznacza, że przestaje być stroną w sprawie. Według GIS uchylenie tej decyzji możliwe jest w trybie art. 155 kpa. GIS nie uwzględnił argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym Z. akcentował, iż nie prowadząc działalności, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 w/w ustawy z 10 kwietnia 1986 r. - Prawo atomowe nie posiada w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, ani też nie dotyczyło go postępowanie "bez względu na to, iż sam złożył wniosek w tej sprawie". Decyzją z [...] stycznia 2002 r. GIS na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 4, art. 157 § 1, art. 158 § 1 kpa w/w decyzję z [...] listopada 2001 r. utrzymał w mocy. Podkreślił, że skoro Z. występował o wydanie w/w zezwolenia, to musiał mieć w tym interes prawny. Został więc uznany za stronę postępowania. Skoro między Z. a urzędem celnym nie istniała żadna zależność, Z. występował we własnym imieniu. Jeżeli zmienił zdanie i nie zamierza stosować urządzeń rentgenowskich - może wystąpić o uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa. W skardze na powyższą decyzję Z. zarzucił GIS naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 i 5 kpa i wniósł o jej uchylenie. Podniósł w szczególności, że we wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia z [...] listopada 2000 r. "wyraźnie zaznaczył, że występuje z nim na żądanie urzędu celnego". O tym, czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny czy faktyczny, stanowią przepisy prawa materialnego. Z. "jako wnioskodawca faktyczny (choć nieformalny) nie jest osobą eksploatującą w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1986 r. - Prawo atomowe (...)" oraz w/w rozporządzenia z 21 listopada 1995 r. w sprawie warunków wydawania zezwoleń (...). Nie mógł więc być stroną w sprawie. W świetle obowiązujących przepisów Z. "nie jest uprawniony do przeprowadzania kontroli bagażu na przejściu granicznym". Nie jest to bowiem działalność, którą może prowadzić dowolny podmiot z własnej inicjatywy, a wyłącznie organy uprawnione z mocy ustawy. GIS w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej ustawą prawo o psa). Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej i dlatego postępowanie przed sądem toczy się na podstawie ustawy prawo o psa. Instytucja stwierdzenia nieważności służy usunięciu z obrotu prawnego ostatecznych i nieostatecznych decyzji i postanowień dotkniętych najpoważniejszymi wadami, dotyczącymi przede wszystkim naruszenia prawa materialnego. Skarżący Z. dochodzi w tej sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji [...] WIS z [...] grudnia 2000 r. stawiając zarzut skierowania do niego tej decyzji w sytuacji, gdy nie jest stroną postępowania. Przedstawił przytoczoną wyżej w części historycznej uzasadnienia argumentację na poparcie tego zarzutu, w której akcentował, iż nie prowadzi (i nie jest uprawniony do prowadzenia) działalności z użyciem urządzeń, których dotyczy decyzja. Działalność ta należy bowiem do urzędu celnego - użytkownika urządzeń i faktycznego wnioskodawcy. Odmawiając stwierdzenia nieważności w/w decyzji, GIS w istocie nie ustosunkował się do tego zarzutu i argumentacji strony skarżącej. Skwitował bowiem swoje rozstrzygnięcie stwierdzeniem, że skoro Z. wystąpił o wydanie przedmiotowego zezwolenia, to musiał mieć w tym interes prawny; został więc uznany za stronę postępowania. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy - stosownie do art. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, to jest zawierać w swojej treści zarówno uzasadnienie faktyczne decyzji, jak i wyjaśnienie podstawy prawnej jej wydania. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zapadły bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy z naruszeniem w/w przepisów. W szczególności w postępowaniu nieważnościowym, które jest jednym z trybów nadzwyczajnych kontroli decyzji, umożliwiających wzruszenie decyzji (ostatecznych i nieostatecznych), organ administracji obowiązany jest przeprowadzić kontrolę decyzji w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. W pierwszym rzędzie należało rozważyć problematykę wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją z [...] grudnia 2000 r. Obowiązkiem GIS było szczegółowe zbadanie, czy postępowanie przed [...] WIS zostało wszczęte w sposób określony w art. 61 § 1 kpa (zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu), a następnie czy decyzja wydana w wyniku tego postępowania została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie. Gdyby okazało się, że została wydana na wniosek podmiotu niebędącego stroną oraz skierowana do tego podmiotu, byłaby podstawa do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podmiot, do którego skierowano decyzję, nie będąc stroną, nie będzie miał ani interesu prawnego, ani obowiązku, o którym zgodnie z prawem należało rozstrzygnąć w decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. Decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawna konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Podejmując decyzję organ dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez stronę z należnych jej praw lub wykonania obowiązków. Konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnego podmiotu w określonym stanie faktycznym jest przejawem woli organu dotyczącym istnienia lub powstania stosunku prawnego. Prawną podstawę do wydania decyzji stanowią ustawowe przepisy prawa materialnego. Przepisy proceduralne odnoszą się jedynie do formy procesowej decyzji; same przez się nie stanowią podstawy do jej wydania. Zatem kompetencja organu administracji do podjęcia decyzji i określenia sytuacji prawnej wskazanego w niej adresata (strony) musi znajdować podstawę w prawie materialnym, do którego odsyła art. 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei interes prawny lub obowiązek wynika z przepisu prawa materialnego, który stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Oznacza to, że decyzja może być skierowana jedynie do strony, czyli podmiotu (osoby fizycznej, prawnej lub innej jednostki organizacyjnej), który w świetle obowiązującego prawa może lub powinien uzyskać konkretne prawo albo być obciążony obowiązkiem (powinnością określonego zachowania) - po skonkretyzowaniu ich w decyzji przez organ działający w granicach swojej właściwości. Tylko tak rozumiana strona wnosząc swoje żądanie powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 61 kpa), natomiast błąd polegający na potraktowaniu jako adresata decyzji podmiotu, który nie wypełnia znamion strony, czyli nie powinien być adresatem decyzji powoduje, że decyzja obarczona jest istotną wadą i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W powyższym kontekście analizowanego zagadnienia GIS sprawy tej nie zbadał i nie wyjaśnił zasadniczej dla rozstrzygnięcia wniosku Z. kwestii, a mianowicie czy zakończone w/w decyzją [...] WIS z [...] grudnia 2000 r. postępowanie prowadzone było wobec podmiotu mającego w tej sprawie interes prawny, a w konsekwencji czy decyzja została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie. Zdaniem Sądu należało w sprawie ocenić całokształt postępowania przed [...] WIS, poczynając od ustalenia, kto w istocie ubiegał się o zezwolenie na użytkowanie urządzeń do prześwietlania bagaży, tj. urząd celny czy Z. Analiza cytowanych na wstępie uzasadnienia pism inicjujących to postępowanie (por. w/w pismo urzędu celnego z [...] października 2000 r. i nawiązujące do tego pisma pismo Z. z [...] listopada 2000 r.), może rodzić na tym tle wątpliwości. Przy ich wyjaśnianiu GIS będzie miał też na uwadze, że legitymację w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa, a nie czynności prawne między poszczególnymi podmiotami (por. Borkowski w: Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz, 3. wyd. W-wa 2000 str. 667). Wydanie przedmiotowego zezwolenia łączyć należy z uprawnieniem podmiotu do prowadzenia działalności z wykorzystaniem tych urządzeń. O tym uprawnieniu decydują przepisy prawa materialnego. One też przesądzają o tym, czy podmiot posiada w sprawie przymiot strony i może być do niego skierowana decyzja administracyjna. Zatem czyniąc ustalenia w tym zakresie organ winien wskazać i poddać szczegółowej analizie przepisy regulujące tę działalność i na ich tle ustalić, kto może w świetle tych przepisów użytkować w/w urządzenia do prześwietlania bagaży i prowadzić działalność z ich wykorzystaniem. Ustalenie podmiotu legitymowanego w tym względzie przesądzi o sposobie załatwienia sprawy o stwierdzenie nieważności w/w decyzji [...] WIS z [...] grudnia 2000 r. Tylko bowiem do tego podmiotu mogła być skierowana decyzja w sprawie omawianego zezwolenia. W warunkach działalności, która jest reglamentowana przepisami prawa, a do takich należy działalność z wykorzystaniem energii atomowej, polegająca m.in. na produkowaniu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące (por. przepisy w/w ustawy z 10 kwietnia 1986 r. - Prawo atomowe; obecnie ustawa z 28 listopada 2000 r. - Prawo atomowe - Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 18 ze zm., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r.), wniosek o zezwolenie na użytkowanie urządzeń służących do jej prowadzenia winien być przez organ zweryfikowany w trybie tych przepisów. GIS wydając zaskarżone rozstrzygnięcie tego nie uczynił (tak samo jak wcześniej [...] WIS), jak również nie zbadał relacji prawnych jakie zachodzą między Z. a urzędem celnym, a nade wszystko nie ocenił statusu prawnego Z. i zakresu działalności, którą ten organ prowadzi. Swoje stanowisko oparł wyłącznie na w/w wniosku tego podmiotu z [...] listopada 2000 r. bez wnikania w jego treść i bez oceny, czy Z. może prowadzić działalność z wykorzystaniem w/w urządzeń, a więc także czy wydana decyzja była dla niego wykonalna (por. art. 156 § 1 pkt 5 kpa). W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 17 w/w ustawy z 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej, organem zobowiązanym do stałego utrzymywania przejść granicznych w stanie umożliwiającym przeprowadzenie skutecznej kontroli granicznej, celnej sanitarnej, weterynaryjnej, fitosanitarnej, chemicznej i radiometrycznej, jest w odniesieniu do drogowych przejść granicznych właściwy wojewoda. Zakres obowiązków organów obowiązanych do utrzymywania przejść granicznych określa w/w rozporządzenie Rady Ministrów z 28 maja 1991 r. w sprawie określenia zakresu obowiązków (...), które nakłada na te organy m.in. obowiązek nieodpłatnego dostarczenia pomieszczeń oraz urządzeń technicznych niezbędnych do przeprowadzania kontroli celnej, sanitarnej, weterynaryjnej, fitosanitarnej, chemicznej, pirotechnicznej i radiometrycznej, utrzymania tych pomieszczeń, sprzętu i urządzeń oraz administrowanie obiektem przejścia granicznego. Podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Z. wymaga zajęcia przez GIS stanowiska co do prawnej podmiotowości wymienionej jednostki (chodzi o zdolność do samodzielnego występowania w postępowaniu administracyjnym; z tym że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podmiot, do którego ją skierowano będzie oczywiście stroną - por. Borkowski, w: Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz ... j.w. str. 666) oraz zakresu wykonywanej przez nią działalności. W szczególności, czy działalność z wykorzystaniem urządzeń do prześwietlania bagaży prowadzi organ obowiązany do utrzymania przejść granicznych czy też organ kontroli granicznej, celnej itd. Na marginesie powyższego Sąd zauważa, że konstrukcja przepisu art. 155 kpa, który to przepis powołał GIS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowi instrument zmiany albo uchylenia decyzji wadliwych lub prawidłowych za zgodą strony, gdy po wydaniu decyzji organ uzna, że jego stanowisko powinno zostać odmiennie ukształtowane. Unormowanie tego przepisu nie pozbawia jednak strony prawa żądania stwierdzenia nieważności decyzji, które organ obowiązany jest rozpoznać w przewidzianym trybie postępowania. Zważyć również należy na to, że art. 155 kpa daje możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji, jednakże tylko tych, które nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami, dającymi podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (por. Borkowski, w: Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz ... j.w., str. 635). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 w/w ustawy prawo o psa, orzekł jak w sentencji wyroku.