II SA 683/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek asesorzy WSA Jacek Fronczyk Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant apl. prok. Anna Jednorałek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stażu pracy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, 1. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant [...] Policji w B. rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] ustalił [...] K. K. na dzień [...] grudnia 2001 r. wysługę lat uwzględnioną przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego na 9 lat, 9 miesięcy i 6 dni oraz określił na ten dzień termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 9%. Podstawą materialnoprawną działania organu były § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152 poz. 1732 ze zm.). Działając na tej podstawie Komendant [...] Policji ustalił na dzień [...] grudnia 2001 r. następujące okresy zaliczane do wysługi lat będącej podstawą wzrostu uposażenia zasadniczego: * służba w Policji: 7 lat, 8 miesięcy i 28 dni * okres równorzędny ze służbą: 6 miesięcy * okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych: 1 rok, 6 miesięcy i 8 dni. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. K. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. został przywrócony do służby w Policji. Jednocześnie na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 101. poz. 1092 ze zm.) przyznano funkcjonariuszowi świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym za okres trzech miesięcy oraz ustalono wysługę lat do celów uposażenia na dzień [...] grudnia 2001 r. Od tego rozkazu pan K. K. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. zaskarżony rozkaz personalny uchylił w części dotyczącej przyznania świadczenia pieniężnego i postanowił przyznać funkcjonariuszowi świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby za okres 6 miesięcy w pozostałym zakresie rozkaz utrzymał w mocy. Od decyzji Komendanta Głównego Policji pan K. K. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 5 czerwca 2002 r. sygn. akt: II SA 321/02, II SAB 59/02 stwierdził nieważność decyzji Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Policji w B. w części dotyczącej obliczenia wysługi lat dla celów uposażenia, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Kierując się wytycznymi NSA Komendant [...] Policji w B. wydał nowy rozkaz personalny. Funkcjonariusz złożył odwołanie, w którym domagał się uchylenia rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2002 r. Zarzucił on organowi naruszenie przepisu art. 42 ust. 6 ustawy o Policji poprzez nieuznanie, że okres pozostawania poza służbą zalicza się jako równorzędny ze służbą w Policji, od którego zależy nabycie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanej służby. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia 14 stycznia 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania K. K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że Komendant [...] Policji w B. działając na podstawie § 5 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego prawidłowo określił łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci dokumentów będących w posiadaniu organu oraz przedstawionych przez funkcjonariusza nie pozwalał na przyjęcie innego okresu wysługi łat będącej podstawą wzrostu uposażenia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi pana K. K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2003 r. oraz zmianę rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Komendanta [...] Policji w B. poprzez uwzględnienie okresu pracy skarżącego w [...] Fabryce Mebli oraz [...] Szpitalu Zespolonym w S., a także uwzględnienie okresu od 1 sierpnia 1993 r. do 15 grudnia 2001 r. jako równorzędnego ze służbą w Policji. Funkcjonariusz zarzucił zaskarżonej decyzji, że została wydana w znacznym opóźnieniu w stosunku do terminów przewidzianych dla wydawania decyzji przez Kodeks postępowania administracyjnego oraz niezgodność ze stanem faktycznym i posiadanymi przez organ dokumentami, a także niezgodność z prawem rozstrzygnięcia poprzez zaliczenie - wbrew art. 42 ust. 6 ustawy o Policji jako okresu równorzędnego ze służbą - okresu 6 miesięcy, a nie całego okresu pozostawania poza służbą, czyli od 1 sierpnia 1993 r. do 15 grudnia 2001 r. Zdaniem skarżącego skoro przyznano mu na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w maksymalnej wysokości to automatycznie oznacza, że cały okres od 1 sierpnia 1993 r. do 15 grudnia 2001 r. powinien być wliczony do wysługi lat obliczanej do wzrostu uposażenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej odrzucenie, ponieważ sprawa dotyczy ustalenia wysługi lat, która zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest decyzją administracyjną, a w przypadku gdyby sąd nie podzielił zdania organu o jej oddalenie, ponieważ zaskarżone decyzje są zgodne z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, wedle którego do wysługi lat dla celów uposażeniowych nie zalicza się okresów służby, pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek. Organ nie mógł więc zaliczyć panu K. K. całego okresu pozostawania poza służbą. W dniu 26 maja 2003 r. wpłynęła odpowiedź skarżącego na pismo Komendanta Głównego Policji, w której podkreślił, że rozkaz personalny Komendanta [...] Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2001 r. był decyzją administracyjną ponieważ rozstrzygał stosunek służbowy, a ten jest regulowany decyzjami administracyjnymi oraz powtórzył argumenty ze skargi odnoszące się do zaliczenia wysługi lat dla celów uposażeniowych całego okresu pozostawania poza służbą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z zupełnie innych powodów, aniżeli te, które zostały w niej zawarte. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie jest bezsporne, że rozkaz personalny Komendanta [...] Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] zawierał rozstrzygnięcie dotyczące terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego oraz ustalenie wysługi lat dla celów uposażeniowych. Decyzja nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2003 r. utrzymywała w mocy zaskarżony rozkaz. Oznacza to, że w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 2 kpa organ rozstrzygnął akt administracyjny organu I instancji. Tymczasem powstaje pytanie, czy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji w B. był w ogóle decyzją administracyjną. Pytanie o prawną formę określonego rozstrzygnięcia wiąże się zawsze z szerszym zagadnieniem, dotyczącym rodzaju sprawy, w której ramach to rozstrzygnięcie jest dokonywane. Innymi słowy, ustalenie, że dane rozstrzygnięcie (np. przyznanie, zaliczenie bądź odmowa) następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Istota decyzji administracyjnej została określona w art. 104 tego Kodeksu, według którego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Do przyjęcia, iż dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich niezbędnych elementów jak: podstawa prawna (materialna i formalna) wydania ewentualnej decyzji, organ administracji publicznej właściwy do wydania tego aktu oraz podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana omawianym aktem indywidualnym. Z art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1990 r. o Policji wynika, iż decyzją administracyjną rozstrzyga się wyłącznie kwestie wysokości uposażenia. Inne przepisy ustawy o Policji nie regulują tej kwestii. Na podstawie art. 101, 102 i 104 ustawy o Policji wydane zostało rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Przepisy § 4 i 5 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczą spraw związanych z zaliczaniem okresu służby, pracy lub innych okresów dla celów wyliczania wysokości uposażenia Paragraf 4 rozporządzenia w ustępie 1 wskazuje, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu uposażenia zasadniczego zalicza się: 1. okresy służby w Policji 2. okresy służby w UOP, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Straży Więziennej i Straży Pożarnej 3. okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o której mowa w pkt 1 i 2 wymienione w art. 13 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, UOP, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Straży Pożarnej i Służby Więziennej 4. zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy 5. inne okresy, jeżeli nas podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. W ust. 2 wskazano, że do wysługi lat nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. Ustęp 3 z kolei wskazuje, że nie stosuje się przepisu ust. 2 w razie korzystania przez policjanta z urlopu udzielonego w celu: sprawowania opieki nad małoletnim dzieckiem w warunkach określonych w przepisach prawa pracy albo pobytu za granicą wspólnie z małżonkiem przeniesionym do pełnienia służby w polskim przedstawicielstwie dyplomatycznym lub konsularnym. Z kolei § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. nakazuje funkcjonariuszowi złożyć w komórce organizacyjnej Policji właściwej do spraw kadr dokumenty, które potwierdzają okresy zaliczane do stażu pracy. Ust. 2 wskazuje, że wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby. Natomiast ust. 4 mówi, że termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat. Rozpatrując powyższe regulacje prawne stwierdzić należy, że w przepisach omawianej ustawy z dnia 16 kwietnia 1990 r. nie ma normy, która pozwoliłaby na wniosek, że kwestię wyliczania okresów wysługi lat dla celów uposażeniowych rozstrzyga się decyzją administracyjną. W świetle przepisów tej ustawy nie można przyjąć, by rozstrzygnięcie zapadało w formie decyzji administracyjnej. Wniosek o braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zaliczenia okresów służby, pracy i innych okresów dla celów uposażeniowych oraz terminu określającego dzień nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego nasuwa się również po analizie przepisów cytowanego już rozporządzenia. Ratio legis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., dotyczy zagadnienia określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, i to ta sprawa determinuje właśnie treść tego uregulowania. Byłoby prawnie nieuzasadnionym, by dla potrzeb uposażenia zasadniczego tworzyć "wstęp" w postaci decyzji administracyjnej dotyczącej samego zaliczenia bądź odmowy zaliczenia omawianego okresu służby lub pracy. W ocenie Sądu intencją ustawodawcy było przekazanie organowi uprawnień wykonawczych w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do wydania decyzji o charakterze konstytutywnym, a takimi niewątpliwie są decyzje wypowiadające się co do uposażenia zasadniczego. Nasuwa się, zatem konkluzja, że wykreowanie w akcie podustawowym "nowej" kategorii spraw administracyjnych, podlegających w istocie rozpoznaniu według Kodeksu postępowania administracyjnego ze skargą do sądu administracyjnego włącznie, wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. Uregulowanie bowiem formy prawnej rozpoznawania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej należy do materii ustawowej, a przyjęcie przez organ, że ustalenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego oraz ustalenie okresów służby pracy i innych okresów dla celów uposażeniowych wymaga formy decyzji administracyjnej, nie odpowiada regulacjom pragmatycznym, jak i zasadom systemowym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 24 września 2001 r. sygn. OPS 8/01; ONSA 2002 r. nr 1, poz. 9). W kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt K. 12/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 120) podkreślił, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych", stanowi nowość w naszym systemie prawnym, ponieważ przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. sygn. U. 19/97 Trybunał zauważył, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie «cedować» funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" (OTK 1998, nr 4, s. 262-263; por. także wyrok z dnia 14 marca 1998 r. sygn. K. 40/97 - OTK 1998, nr 2, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego"). Wypływa z tego wniosek, że - po pierwsze - nie można (szczególnie obecnie) dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe oraz - po drugie - że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym. Zamiast zatem ustalać szczegółowe warunki i tryb załatwiania ściśle określonych kwestii proceduralnych Prezes Rady Ministrów powierzył te kwestie procedurom zastrzeżonym przez ustawodawcę wyłącznie dla załatwiania spraw administracyjnych. Jest zatem niewątpliwe, że organ ten wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy. Za tym stanowiskiem przemawia także pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2); Trybunał Konstytucyjny wyszedł tam z założenia, podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować (por. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. sygn. akt K. 1/87, OTK 1987, nr 1, poz. 3; podobnie w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U. 5/86). Ustalenie okresu wysługi lat dla celów uposażeniowych wraz z terminem nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat stanowi, więc cześć postępowania dowodowego prowadzonego dla potrzeb ustalenia wysokości wynagrodzenia funkcjonariusza i powinna być przedmiotem uzasadnienia w odrębnej decyzji administracyjnej. Co więcej ten problem był już podnoszony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA 321/02, II SAB 59/02. Sąd w uzasadnieniu wyraźnie wskazał, że "kwestia zaliczenia lub niezaliczenia pewnych okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat funkcjonariusza Policji, powinna być rozpatrywana i rozstrzygana w ramach sprawy dotyczącej prawa do uposażenia lub innego świadczenia zależnego od wysługi lat" (orzeczenie NSA z dnia 5 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA 321/02, II SAB 59/02 s.3). Mimo jednak tak wyraźnej dyspozycji sądu administracyjnego organy obu instancji popełniły ten sam błąd. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, Sąd nie odnosił się do kwestii będących przedmiotem skargi. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W oparciu o art. 152 w/w ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.