II SA 764/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia NSA (del.) Andrzej Kuba Sędzia WSA Halina Święcicka Protokolant Aleksandra Macewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji gruntów działki nr [...] "Osiedla [...]" oddala skargę Dnia [...] stycznia 2001 r. p. H. Z. złożyła wniosek do Urzędu Gminy [...] o wpisanie jej w ewidencji gruntów jako właściciela nieruchomości "Osiedla [...] ", dz. [...], o powierzchni 601 m2. Decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] na podstawie art. 7d oraz art. 22 ust.l i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, z późn. zm.) , § 65 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813) oraz § 24 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98, z późn. zm.) odmówiono dokonania wnioskowanego wpisu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka [...] w momencie zakładania ewidencji gruntów (1964 r.) nie posiadała utrwalonych na gruncie granic, a także takie granice działki nie zostały wskazane przez właścicieli lub władających. W obowiązującym wówczas stanie prawnym (dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków) tego rodzaju działki nie zostały wydzielone jako odrębne działki ewidencyjne. Działka hipoteczna nr [...] o pow. 601 m2 z nieruchomości "Osiedla [...] " nie została więc wydzielona geodezyjnie; została ona ujęta jako część działki ewidencyjnej oznaczonej w dniu wydania decyzji nr [...], stanowiącej kompleks leśny o powierzchni 43 ha 9738 m2, znajdujący się we władaniu Starostwa Powiatu [...]. W celu ujawnienia w dokumentach ewidencji gruntów przedmiotowej działki jako odrębnej działki ewidencyjnej zażądano od wnioskodawczym dostarczenia mapy nieruchomości dla celów prawnych oraz dokumentów stwierdzających własność. Wezwanie do usunięcia braków we wniosku kierowano do wnioskodawczyni w dniu [...] sierpnia 2000 r., a wobec bezskutecznego upływu terminu orzeczono jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2001 r. wniosła do Wojewody [...] wnioskodawczyni, domagając się uchylenia decyzji oraz ujawnienia jej w ewidencji gruntów jako właściciela działki nr [...] o pow. 601 m2 z nieruchomości "Osiedle [...]". Motywy odwołania zostały rozwinięte w piśmie skarżącej z dnia [...] kwietnia 2001 r., w którym zakwestionowała ona m.in. podstawę prawną zaskarżonej decyzji, a w szczególności powołanie się na art. 22 ust. 1 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jako na podstawę decyzji odmownej. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzono w zasadzie motywy uzasadnienia decyzji organu I instancji dodając ponadto, że w ewidencji gruntów nie figuruje L. Z., dlatego też nie jest możliwe wprowadzenie w jej miejsce spadkobierczyni - H. Z. Ponowiono informację o konieczności przedłożenia dokumentów geodezyjno - kartograficznych, jak również dokumentów stwierdzających prawa do działki hipotecznej nr [...]. Wnioskodawczyni wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że urząd nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony. Urząd Wojewódzki w ogóle nie rozpatrzył merytorycznie zarzutów zgłoszonych przez stronę. Ponadto skarżąca powtórzyła w sposób uporządkowany zarzuty i motywy podniesione już w swoich wystąpieniach i odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdził, że organy obu instancji nie podważają prawa własności skarżącej. Żądają one jedynie przedstawienia odpowiednich dokumentów geodezyjno - kartograficznych, tj. mapy i wykazu zmian gruntowych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pozwalających na dokonanie stosownej zmiany. Dostarczenie tych dokumentów należy do zainteresowanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Obecny stan prawny działki hipotecznej nr [...] o powierzchni 601 m2 z nieruchomości "Osiedle [...] " został ukształtowany przez szereg aktów prawnych, [...]. Natomiast dla spraw ewidencyjnych związanych z przedmiotową działką najistotniejsze znaczenie miał dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32, z późn. zm.), zgodnie z którym rejestrowano granice istniejące na gruncie. Jak stwierdza w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, z uwagi na to, że ewidencja gruntów była zakładana przede wszystkim dla celów podatkowych, w trakcie jej zakładania dokonywano pomiarów granic użytkowania na podstawie wskazań zainteresowanych stron. Nieruchomości nie posiadające utrwalonych na gruncie granic (ogrodzenia, punkty graniczne), których granice nie zostały wskazane przez właścicieli lub władających, nie zostały wydzielone jako odrębne działki ewidencyjne. Dotyczyło to m.in. działki hipotecznej na [...] o powierzchni 601 m2 z nieruchomości "Osiedle [...] ". W konsekwencji podjętych prac geodezyjnych (operat ewidencji gruntów obrębu [...] został przyjęty do Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w roku 1964 za numerem [...]) działka nr [...] została ujęta jako część działki ewidencyjnej oznaczonej w dniu wydania zaskarżonej decyzji numerem [...], z obrębu [...], stanowiącej zwarty kompleks leśny o powierzchni 43 ha 9738 m2 , pozostający we władaniu Starostwa Powiatu [...]. Jak wynika z wyjaśnień Urzędu udzielonych skarżącej (pismo z dnia [...] sierpnia 2000 r.), w tym kompleksie leśnym działkę nr [...] o powierzchni 601 m2 z księgi hipotecznej "Osiedle [...] " zlokalizowano w rejonie ulic [...] i [...]. W przedstawionej sytuacji za prawidłowe należy uznać zakwalifikowanie przez organy administracji geodezyjnej wniosku skarżącej o ujawnienie jej praw jako właściciela działki nr [...] o powierzchni 601 m2, objętej księgą hipoteczną "Osiedle [...] ", w tej ewidencji gruntów, jako wniosku o wprowadzenie odpowiedniej zmiany w tej ewidencji. Wniosek taki powinien znajdować oparcie we właściwych, określonych w przepisach prawnych dokumentach, uzasadniających zarówno prawo skarżącej do przedmiotowej działki, jak i dane geodezyjno-kartograficzne działki (mapa dla celów prawnych). Wymagania, o których wyżej mowa, wyraźnie wynikają z przepisów prawnych powołanych w podstawie prawnej decyzji organu I instancji. I tak, art. 7d oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, z późn. zm.), to typowe przepisy kompetencyjne i wskazujące organy właściwe do prowadzenia ewidencji gruntów (starostowie). Z kolei z powołanego ust.3 art. 22 wynika, że na żądanie właściwego organu osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, a więc właściciele gruntów, a także - w określonych przypadkach -władający gruntem, zgłaszające zmiany(danych objętych ewidencją gruntów) są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Paragraf § 65 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813) ma charakter przepisu przejściowego, wskazującego, że do czasu założenia ewidencji na zasadach określonych w rozporządzeniu do istniejących operatorów ewidencji gruntów stosuje się przepisy zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98, z późn. zm.). Stąd też wynika przywołanie w podstawie prawnej decyzji § 24 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tego zarządzenia, stanowiących, że: - przy wpisywania (do ewidencji gruntów) należy opierać się wyłącznie na przedstawionych dokumentach; dla ustalenia osoby właściciela postępowania wyjaśniającego nie przeprowadza się; - w ewidencji gruntów podaje się jako właściciela osobę, która przedstawi odpis z księgi wieczystej, akt notarialny (sprzedaży, darowizny, itp.), akt nadania lub dokument nadania, prawomocne orzeczenie sądu, ostateczną decyzję organu administracji państwowej. W tej sytuacji zarzut skarżącej, dotyczący niewłaściwej podstawy prawnej decyzji organu I instancji, trudno uznać za zasadny. Z powołanych przepisów wynika bowiem jasno, jaki organ jest właściwy do rozpoznania wniosku, czego może żądać od stron w związku z rozpoznawaną sprawą i na podstawie jakich materiałów (dokumentów) może dokonać wpisu. Pozytywne wypełnienie przez stronę tych wszystkich wymagań powinno skutkować dokonaniem wpisu (zmiany) do ewidencji, a stwierdzenie braków - jego odmową. Ta ostatnia sytuacja miała właśnie miejsce w rozpatrywanej sprawie. Co do zgłoszonego przez skarżącą zarzutu, że urząd nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony, to trzeba wyjaśnić, że organy administracji geodezyjnej prawidłowo określiły status prawny działki nr [...], ustaliły jej położenie (lokalizację) i pouczyły skarżącą o zakresie dokumentów, jakie powinna załączyć do wniosku. Trudno oczekiwać, przynajmniej w obecnym stanie prawnym, aby w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów, wszczętym na wniosek strony i zmierzającym do ujawnienia jej praw jako właściciela działki, organ administracji z własnej inicjatywy i na własny koszt opracowywał mapy dla celów prawnych i występował o uzyskanie dokumentów świadczących o prawie własności skarżącej. Jednocześnie Sąd rozumie obawy skarżącej, że wykonanie na jej zlecenie, w ramach usług geodezyjnych, wymaganej przez obowiązujące przepisy mapy dla celów prawnych jest nie tylko kosztowne, ale również może okazać się mało efektywne, gdyż zakres uprawnień właściciela sześćsetmetrowej działki leśnej, położonej w dużym kompleksie leśnym stanowiącym zaplecze ekologiczne [...], jest praktycznie niewielki. Stąd też, w opinii Sądu, rozwiązanie znaczącej społecznie sprawy gruntów prywatnych zalesionych przymusowo na podstawie powołanych wyżej przepisów z lat 50-tych, położonych na obszarze [...] Zespołu Miejskiego, poza granicami komunalizacji, a dzisiaj już często włączonych w granice gminy [...], których leśne przeznaczenie jest celowe z punktu widzenia urbanistyki i w skali społecznej akceptowane, wymagać będzie zapewne szczególnej regulacji prawnej. Z przedstawioną uwagą ogólną, oceniając jednak wszystkie okoliczności sprawy na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy -Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.