II SA 777/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Ewa Frąckiewicz, Andrzej Czarnecki, Protokolant Sylwia Urbańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi K. i I. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] ( [...] ) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 1193/02, wskazano Wojewodę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia K. i I. L., współwłaścicieli P. z/s w R., z dnia 16 lipca 2001 r. na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie ustanowionych dojazdów do działek położonych w R. pomiędzy ulicami: [...],[...] i [...], o nr ewid. [...],[...] i [...], powstałych z podziału działki nr ewid. [...]. Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 219 K.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dna 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia zainteresowanych, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda, po przedstawieniu dotychczasowego stanu sprawy w podsumowaniu potwierdził, że organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o ustanowieniu dojazdów do działek o nr ewid. [...],[...] i [...], powstałych z podziału działki nr ewid. [...], bowiem – jak stwierdził – nie wydał pozwolenia na budowę obejmującego tereny tych działek. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wyjaśnił, że organ architektoniczno-budowlany w myśl przepisu art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdza projekt budowlany, a tym również zgodnie z ust. 3 pkt 1 tego przepisu – projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący : określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieć uzbrojenia, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów , wymiarów, rzędnych i wzajemnej odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Zatwierdzenia projektu budowlanego (zagospodarowania terenu) i wydania pozwolenia na budowę wymaga również zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych, jeżeli dla prawidłowego funkcjonowania zmienionego obiektu konieczna jest zmiana zagospodarowania terenu (art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 Prawa budowlanego). Organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub ternu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1), jednak rozstrzygnięcie o zgodności inwestycji z tym planem należy do organu administracji samorządowej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli zatem organ architektoniczno-budowlany nie zatwierdził planu zagospodarowania dla działki nr ewid. [...] ([...],[...],[...]) w decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma podstawy do wydania zaświadczenia o ustanowieniu dojazdu do tej działki. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego zainteresowani, domagając się: - stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, -zobowiązania Wojewody [...] do wydania, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2000 r. Nr 75, poz. 690), orzeczenia określającego im dojazd do przedmiotowej nieruchomości, a nie umarzającego postępowanie zaskarżonym postanowieniem w tej sprawie, - rozpoznania sprawy poza kolejnością z uwagi na fakt, że wskutek zmowy organów administracji publicznej skarżący, mimo przysądzenia im prawa użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] (obecnie [...],[...],[...]), nie mogą prowadzić na przedmiotowej działce żadnej działalności gospodarczej wobec braku jakiegokolwiek do niej przejazdu. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż na przedmiotowej działce zamierzają prowadzić działalność gospodarczą zgodną z dotychczasową, tj. gastronomiczną i ujęcie wody, zgodnie z posiadanymi pozwoleniami na budowę i dopuszczeniem do użytkowania wybudowanych obiektów. Dojazd do przedmiotowej nieruchomości ustanowiono na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., Nr [...], poprzez działkę nr ewid. [...] – stanowiącą drogę i jednocześnie przedłużenie osiedlowej ul. [...], i na podstawie art. 947 (K.p.c.), poprzez działki o nr ewid. [...] i [...], zgodnie z operatem szacunkowym tej nieruchomości wykonanym na zlecenie komornika. Z żadnego z tych dojazdów nie można korzystać, gdyż decyzją Wojewody [...], Delegatura w R., z dnia [...] stycznia 2003 r., Nr [...] umorzono postępowanie w sprawie wpisania działki nr ewid. [...] jako drogi do ewidencji gruntów, a decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] zezwolono R. SA z/s w R. na budowę pawilonu wejściowego z windą na działce nr ewid. [...] w pasie drogowym drogi wewnętrznej do działki nr ewid. [...], a następnie, mimo stwierdzenia nieważności tej i innych decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...] zezwolono na użytkowanie obiektu. W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2004 r., a następnie z dnia 24 maja 2004 r., skarżący, powołując się na art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), wnieśli o dopuszczenie dowodów z decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1999 r., Nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., Nr [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] urządzonej dla działki nr ewid. [...], a także prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie akt sprawy o sygn. IV SA 5006/03; z materiałów tych ma wynikać, że zatwierdzając plan zagospodarowania działki nr ewid. [...] dla R. SA z/s w R. pozbawiono skarżących wjazdu na ich działkę, a twierdzenie Wojewody [...] o braku zatwierdzonego planu zagospodarowania działki jest nieprawdziwe – przynajmniej w odniesieniu do zajmowanej bezprawnie przez w/w wytwórnię działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę w świetle przytoczonych wyżej kryteriów stwierdzić trzeba, ze nie zasługuje ona na uwzględnienie. Skarga dotyczy postanowienia. Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r., którym utrzymał on w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. odmawiające wydania zaświadczenia w sprawie ustanowienia dojazdów do działek położonych w R. pomiędzy ulicami [...],[...] i [...], o nr ewid. [...],[...] i [...], powstałych z podziału działki nr ewid. [...].W podstawie zaskarżonego postanowienia powołano m.in. art. 219 K.p.a. "Komentarz" B. Adamiak i J. Borkowskiego do Kodeksu postępowania administracyjnego (wyd.3, C.H.Beck, Warszawa 2000, str.737) dotyczący powołanego art. 219 stanowi, że wyróżnić trzeba trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia. W rozpatrywanej sprawie zachodzi niewątpliwie przypadek trzeci, gdy organy nie są w stanie spełnić żądania dotyczącego treści zaświadczenia. Nie ulega wątpliwości, że skarżący ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem spełnia określone w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. przesłanki do ubiegania się o wydanie zaświadczenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący uzyskali prawo użytkowania wieczystego do działki nr ewid. [...] (obecnie [...] [...] i [...]), na której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą. Podjęcie tej działalności uniemożliwia im brak dojazdu do przedmiotowej nieruchomości, gdyż z dwóch możliwych dojazdów :- przez działkę nr ewid. [...] , stanowiącą drogę i jednocześnie przedłużenie osiedlowej ulicy [...] oraz -przez działki nr ewid. [...] i [...], nie można korzystać, bo decyzjami Prezydenta Miasta [...] – odpowiednio – umorzono postępowanie w sprawie wpisania działki nr ewid. [...] jako drogi do ewidencji gruntów oraz zezwolono R. SA na budowę i użytkowanie pawilonu wejściowego z windą na działce nr ewid. [...] w pasie drogowym drogi wewnętrznej do działki nr [...]. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, skarżący mają do rozwiązania złożony problem z zakresu prawa gospodarki nieruchomościami, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i prawa budowlanego, w którym występują również aspekty cywilnoprawne, związane z instytucją drogi koniecznej. W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda [...] podniósł jako podstawową przyczynę utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia fakt, iż organ I instancji nie wydał pozwolenia na budowę obejmującego tereny przedmiotowych działek ([...][...] i [...]), a tym samym – nie zatwierdził ich planu zagospodarowania, który powinien obejmować m.in. układ komunikacyjny. W opinii Sądu zatwierdzenie takiego planu załatwiłoby sprawę tylko w przypadku założenia skomunikowania działki nr [...] przez drogę publiczną, przyjęcie zaś rozwiązania polegającego na zapewnieniu dostępu do działki poprzez drogę wewnętrzną, stanowiąca własność prywatną, dałoby skarżącym jedynie możliwość ubiegania się o ustanowienie tego dojazdu przed sądem powszechnym. W przedstawionej sytuacji widać wyraźnie, że stan faktyczny i prawny, mający być przedmiotem zaświadczenia jest bardzo skomplikowany i daleko wykracza poza proste potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ zobowiązany do wydania zaświadczenia ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o których mowa w art. 218 § 1 K.p.a. Tym samym nie można w rozpatrywanym przypadku twierdzić, że zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie. W skardze skarżący występował do Sądu o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, obejmującego m.in. badanie księgi wieczystej obejmującej przedmiotową nieruchomość. Zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ nie musi więc takiego postępowania przeprowadzić, a zgodnie z powołanym wyżej "Komentarzem" trzeba uznać za trafny pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym takie postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie zaświadczenia, spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, bo główną pełnią dane z ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. W żadnym zaś przypadku nie może to być, jak żąda skarżący, postępowanie, którego celem jest nie tyle wyjaśnienie, co ustalenie istotnych, wręcz zasadniczych dla sprawy okoliczności. A już na pewno takiego postępowania nie może prowadzić Sąd, dla którego istota rozpatrywanej sprawy nie sprowadza się do ustaleń materialnoprawnych dotyczących możliwości dojazdu do działki nr [...], lecz dotyczy kontroli prawidłowości, legalności działania organów administracji zobowiązanych do wydania zaświadczenia. Zgodnie z poglądami powszechnymi w piśmiennictwie prawniczym postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń polega na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego; jest to czynność faktyczna lub materialno-techniczna. Siłą rzeczy zakłada to, że owe stany faktyczne lub prawne są pewne, że nie ma w tym zakresie żadnych wątpliwości. Tymczasem skarżący wnosząc o wydanie zaświadczenia żąda nie tyle potwierdzenia stanu prawnego, co jego ustalenia. Tym samym chce przy pomocy instytucji zaświadczenia rozwiązać problemy, które z całą pewnością nie mogą być przez tę instytucję załatwione. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.