II SA 794/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Kinga Płociak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2004 r. sprawy ze skargi "M." Spółka z o. o. z/s w O. na decyzję Ministra Środowiska Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia "Aneksu do dokumentacji hydrogeologicznej" stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji W dniu [...] stycznia 2001 r. Starosta [...] zatwierdził decyzją Nr [...] "[...]." Projektowane ujecie wody dla Gospodarstwa Ogrodniczego "[...] ": jest położone w zasięgu pracy studni M.Spółka z o.o. z siedzibą w O. oraz w obrębie [...] strefy ochronnej ujęcia "[...] ", które eksploatowane jest przez to przedsiębiorstwo. Pozwolenie wodno-prawne na pobór wody z ujęcia "[...] ", które zostało udzielone M. Sp. z o.o. jako następcy prawnemu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...], obowiązujące do 2005 r., zakazuje lokalizacji nowych ujęć wody w obrębie [...] strefy ochronnej. Na podstawie zatwierdzonego "[...] " wykonano stosowny odwiert, a następnie sporządzony został "Aneks do dokumentacji hydrogeologicznej w kat. B ujęcia wód podziemnych z utworów jury w rejonie miejscowości [...] - [...], woj. [...], dla zaopatrzenia w wodę miasta [...] -dotyczący ujęcia wód podziemnych dla awaryjnego zaopatrzenia w wodę Gospodarstwa Ogrodniczego "[...]" w S. k. O., gmina B., woj. [...]" , zatwierdzony decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Wojewody [...], Nr [...]. W dniu [...] sierpnia 2001r. M. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. W uzasadnieniu. podała, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001r. narusza wcześniej nabyte przez M.. Sp. z o.o. prawa: - do ochrony ujęcia "[...] ", określone w decyzji - pozwoleniu wodno-prawnym z dnia [...] czerwca 1988 r. na pobór wody, - do korzystania z określonej wielkości zasobów wód podziemnych, których wielkość została określona w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 1992 r. O powołanej wyżej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. M. powzięła wiadomość w dniu [...] sierpnia 2001 r., w którym otrzymała pismo od Wojewody [...], informujące o przesłaniu odwołania spółki. od decyzji Wojewody [...], do Ministerstwa Środowiska. W dniu [...] września 2001r. Spółka złożyła wniosek do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. Wniosek zgodnie z właściwością skierowany został do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W związku z tym, na wniosek Spółki, toczące się przed Ministrem postępowanie zostało zawieszone do czasu otrzymania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego SKO w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001r., wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 2 października 1974 r.- Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230, z późn. zm.) stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2001r. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że powołana decyzja Starosty [...] narusza warunki pozwolenia wodno-prawnego z dnia [...] czerwca 1988 r. oraz jest sprzeczna z ustawą - Prawo wodne, która w art. 60 ust. 1 pkt 2 zabrania wierceń w strefach ochronnych. W dniu [...] listopada 2001r. M. Sp. z o.o. złożyła do Ministerstwa Środowiska uzupełnienie złożonego odwołania, zawierające wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją Ministra Środowiska nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 3 K.p.a., umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m.in., że w związku z ustawą z dnia 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 110, poz. 1190) rozstrzygnięcie sprawy następuje na zasadach określonych w znowelizowanej ustawie, gdyż w myśl art. 12 do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 2002 r., stosuje się przepisy tej ustawy. Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. zmienia treść art. 45 ust. 1, który dotychczas był podstawą zatwierdzania dokumentacji geologicznych w drodze decyzji administracyjnych przez właściwy organ państwowej administracji geologicznej. W nowym brzmieniu art. 45 stanowi, że dokumentację geologiczną przekazuje się w czterech egzemplarzach właściwemu organowi administracji geologicznej. W terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania tej dokumentacji organ administracji geologicznej zawiadamia pisemnie o przyjęciu dokumentacji bez zastrzeżeń, a w przypadku gdy dokumentacja nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach prawa, żąda, w drodze decyzji, uzupełnienia lub poprawienia dokumentacji. W terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania uzupełnionej lub poprawionej dokumentacji organ zawiadamia o przyjęciu jej bez zastrzeżeń. W związku z tym, że obecnie obowiązujące przepisy Prawa geologicznego i górniczego nie zawierają podstawy prawej dla organów administracji geologicznej do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia dokumentacji geologicznej, nie można merytorycznie rozpatrzyć odwołania M. w O. od decyzji Wojewody [...] zatwierdzającej Aneks do dokumentacji hydrogeologicznej na rzecz Gospodarstwa Ogrodniczego "[...]" w S. Skargę na powyższą decyzję Ministra wniosła Spółka "M." Sp. z o. o. w O. wnosząc o: -stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 roku i ponowne rozpatrzenie wniesionego przez M. Sp. z o.o. w O. odwołania od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 roku, -wstrzymanie wykonania decyzji _Ministra Środowiska nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 roku, Zdaniem skarżącej Spółki, Minister Środowiska rozpatrując odwołanie M. Sp. z o.o., czyli orzekając o mocy prawnej zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001r., umorzył postępowanie odwoławcze, co spowoduje, że decyzja Wojewody [...] zatwierdzająca "Aneks do dokumentacji hydrogeologicznej..." - stanie się decyzją ostateczną . Jest to, zdaniem Spółki, niezgodne z przepisami ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o zmianie ustawy-Prawo geologiczne i górnicze, gdyż po l stycznia 2002 roku dokumentacje geologiczne nie podlegają zatwierdzeniu w drodze decyzji administracyjnych (Dz.U. Nr 110 z 2001 r., poz. 1190, art. l pkt 30, art. 1 2). Zgodnie z art. 138 § l KPA oraz z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać i rozstrzygnąć w sposób merytoryczny sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (Wojewody [...]) z uwzględnieniem stanu prawnego istniejącego w dacie rozpatrywania odwołania. Decyzja Ministra Środowiska narusza więc przepisy art. 138 KPA. Decyzja Ministra Środowiska nr [...] z dnia [...] stycznia 2002roku, pozostawia w mocy decyzję Wojewody [...], która została wydana w oparciu o unieważnioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., co jest rażącym naruszeniem prawa Reasumując, M. Spółka z o. o. wnosi o unieważnienie decyzji Ministra Środowiska, ponieważ decyzja powyższa podjęta została z naruszeniem prawa, tj.: * ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o zmianie ustawy-Prawo geologiczne i górnicze(Dz.U. Nr 110, poz. 1190), * przepisów KPA (art. 1 3 8), * decyzji administracyjnych (decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2001r .). W myśl art. 156 § l punkt 2 KPA są to przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska, wobec czego wniesienie skargi skarżąca spółka uznała za uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że w obecnym stanie prawnym, wobec przedstawionej zmiany przepisów, można było wydać tylko decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdyż nie ma już przepisów prawa materialnego, które pozwalałyby na wydanie decyzji rozstrzygającej w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów trzeba stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., Nr [...], zatwierdzająca "[...]" dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innymi decyzjami ostatecznymi, a więc zawiera wadę powodującą nieważność tej decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a także rażąco narusza dyspozycję art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r.- Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230, z późn. zm.), co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że w dacie wydania powołanej wyżej decyzji w rozpatrywanej sprawie obowiązywała: 1) decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1988 r., Nr [...] w sprawie udzielenia Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] ( którego następcą prawnym jest spółka z o.o. "M." w O.) pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ze studni ujęcia w [...] dla m. O. oraz eksploatacji studni i ustanowienia stref ochrony sanitarnej, 2) decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] września 1992 r., Nr [...] zatwierdzająca dokumentację geologiczną zawierającą ustalenie zasobów wód podziemnych w rejonie miejscowości [...] – [...], woj. [...], dla zaopatrzenia w wodę miasta O.( wg stanu na miesiąc sierpień 1988 r.) 3) decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...], z której wynika, że postępowanie w sprawie wymienionego wyżej pozwolenia wodnoprawnego, wszczęte na wniosek Gospodarstwa Ogrodniczego "[...]", zostało umorzone. Wszystkie te decyzje w całości rozstrzygały ostatecznie o kwestiach ponownie podjętych w zaskarżonej decyzji Starosty [...]. Co więcej, z pozwolenia wodnoprawnego z 1988 r. jednoznacznie wynikało, że: - w strefie pośredniej ochrony sanitarnej ujęcia wody w [...] obowiązywał i obowiązuje nadal zakaz wykonywania nowych ujęć wody dla szczególnego korzystania z wód podziemnych, dla których wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, poza studniami ujęcia miejskiego (pkt V.b.1), - Gospodarstwo Ogrodnicze "[...]"(d. [...] w S.) do końca 1990 r. winno opracować i przedłożyć "...analizę technologiczno-ekonomiczną określającą celowość ujęcia wody powierzchniowej dla potrzeb upraw szklarniowych."(pkt VII.7 decyzji). Jak wspomniano też powyżej, zezwalając w zaskarżonej decyzji m.in. na wykonanie odwiertu otworu o głębokości 80 mb na terenie Gospodarstwa Ogrodniczego "[...]" w S., rażąco naruszono art. 60 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. – Prawo wodne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo zatem oceniło sytuację stwierdzając dnia [...] grudnia 2001 r. nieważność zaskarżonej decyzji Starosty [...]. W zasadzie tymi wszystkimi błędami obarczona jest również decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., Nr [...], zatwierdzająca "Aneks do dokumentacji hydrogeologicznej w kat. B ujęcia wód podziemnych z utworów jury w rejonie miejscowości [...] - [...], woj. [...], dla zaopatrzenia w wodę miasta O. -dotyczący ujęcia wód podziemnych dla awaryjnego zaopatrzenia w wodę Gospodarstwa Ogrodniczego "[...]" w S., gmina [...], woj. [...]". Sam Aneks został opracowany w związku z zakończeniem prac wiertniczych i badawczych przeprowadzonych zgodnie z zatwierdzonym projektem badań - idzie tu, oczywiście, o badania zatwierdzone powołaną wyżej decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., którą zresztą w powołanym opracowaniu zamieszczono wraz z pozwoleniem wodnoprawnym z 1988 r. Wspomniana decyzja Wojewody, niezależnie od wad przesądzających o jej nieważności na mocy art. 156 K.p.a., został wydana przedwcześnie, przed rozpatrzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. W przedstawionej sytuacji, zwłaszcza wobec wydanej w dniu [...] grudnia 2001 r. decyzji SKO w [...], stwierdzającej nieważność podstawowej w rozpatrywanej sprawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., Minister Środowiska, rozpatrując odwołanie M. Sp. z o.o. od powołanej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., powinien nie zasłaniać się zmianą ustawy Prawo geologiczne i górnicze, wyłączającą obowiązek zatwierdzania dokumentacji geologicznej w drodze decyzji administracyjnej, lecz na podstawie powołanych wyżej przepisów K.p.a oraz rażącego naruszenia Prawa wodnego powinien stwierdzić nieważność tej decyzji. Umorzenie przez Ministra Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...], postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2001r., zatwierdzającej "Aneks do dokumentacji...,"doprowadziło do sytuacji, w której tenże "Aneks", mający jednoznacznie charakter wykonawczy do "Dokumentacji hydrogeologicznej ujęcia wód podziemnych...", zostaje pozostawiony w mocy bez związku ze stanowiącym dla niego podstawę projektem badań, uchylonym przez SKO w [...]. Do takiej sytuacji nie należało dopuścić – tym bardziej, że zachodziły tu przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w trybie nadzwyczajnym, którego możliwość zastosowania nie została wyłączona przez ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 110, poz. 1190). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.