II SA 875/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska, Sędziowie WSA Halina Emilia Święcicka, asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr), Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] maja 2001 r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dn. [...].05.2001 r. Dyrektor ZDM orzekł o obciążeniu p. K. T. opłatą drogową w wysokości 919,60 zł za przejazd zespołem nienormatywnym na trasie z [...] do [...], ul. [...]. Załącznikami do tej decyzji było stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu oraz protokół z kontroli i zatrzymania pojazdu, z których wynikało, iż nastąpiło przekroczenie masy całkowitej oraz nacisku na jedną z osi. Jako podstawę prawną wyliczenia kary wskazano przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607). Od tej decyzji p. K. T. odwołał się stwierdzając, że istnieją wątpliwości, co do wiarygodności pomiarów i postępowania, ponieważ w załącznikach do decyzji źle podano numer ciągnika - nie jest to numer [...] - niewłaściwie podano właściciela naczepy nr rej. [...] - nie jest nim [...], lecz K. T., trasa pojazdu różni się od trasy faktycznej. Strona żywi wobec tego uzasadnione wątpliwości, czy dane kontroli dotyczą należącego do niej pojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dn. [...].07.2001 r. [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało wszakże uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 01.10.2002 r., sygn. akt II SA 2686/01. W wyroku tym Sąd wskazał, że nie jest jasne, czy poczta ze swej strony uczyniła wszystko, by przesyłkę doręczyć. Strona nie może ponosić konsekwencji braku działania czy zaniedbania innych osób. Sprawa wymaga zatem ponownego zbadania wszystkich okoliczności. Po otrzymaniu ww. wyroku NSA p. T. wniósł- o rozpatrzenie swojego odwołania wskazując, iż zgodnie z dowodem rejestracyjnym naczepy [...] jej dopuszczalna ładowność wynosi 23 430 kg, zaś dopuszczalna masa całkowita 30 000 kg. W dn. [...].05.2001 r. wystawiono mu kwit wagowy, który stwierdza, że waga towaru wynosi 18,22 t. Być może nastąpił przeładunek na oś, nie miał jednak możliwości tego stwierdzić. Uiszcza znaczne opłaty z tytułu podatku od środków transportowych. Podczas kontroli pojazdu w dn. [...].05 2001 r. okazał wszystkie żądane dokumenty, w aktach sprawy występują jednak znacznie nieścisłości. W protokóle z zatrzymania i kontroli pojazdu zamiast "[...] do [...] ul. [...]" powinno być: "ul. [...][...] do [...] ul [...]", nr rejestracyjny ciągnika podano "[...] " a powinno być "[...]" [...] jest właścicielem ciągnika, zaś właścicielem naczepy od chwili zakupu jest K. T. W dokumencie stwierdzającym przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu numer rejestracyjny ciągnika jest podany w jeszcze innej formie - "[...] " - również nieprawidłowej. Błędnie również podano trasę przejazdu. ZDM nieścisłości te tłumaczy jako błąd pisarski i prostuje postanowieniem z dn. [...].07.2001r., lecz nie wyjaśnia wątpliwości strony. Strona nie otrzymała również w czasie kontroli protokółu ważenia pojazdu, lecz dopiero listem zwykłym, co mogło spowodować zaginięcie przesyłki i pozbawienie strony możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie z dn. [...].07.2001 r. Decyzja jest dla strony krzywdząca. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, co następuje: Przede wszystkim należało ponownie rozpatrzeć, czy odwołanie od decyzji Dyrektora ZDM z dn. [...].05.2001 r. zostało wniesione w terminie, który upływał w dn. [...].06.2001 r. Strona wysłała je pocztą w dn. [...].06.2001 r., jednakże pod złym adresem. Jak wynika z akt sprawy, był to wszakże adres wskazany na kopercie, w której przysłano stronie zaskarżoną decyzję a jedynie poczta nie przesłała odwołania do odpowiedniego urzędu pocztowego. Skład orzekający postanowił zatem uznać, że odwołanie złożono w terminie. Trzeba zauważyć, iż zakwestionowana decyzja zawiera istotnie błędy, zdaniem składu orzekającego nie stanowią jednak one przesłanki do podważenia wiarygodności naliczenia wysokości opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Prawdą jest, iż kierowca kontrolowanego pojazdu nie podpisał protokółu ważenia, a zatem można mniemać, iż nie otrzymał go. Protokół ważenia zawiera prawidłowe numery rejestracyjne ciągnika i naczepy: [...] i [...]. Podane tam wielkości są jednak umniejszane o procent tolerancji tak iż końcowy wynik ciężaru całkowitego pojazdu oraz obciążeń osi jest dla właściciela pojazdu korzystniejszy. Trzeba również podkreślić, iż załączony przez stronę kwit wagowy z dn. [...].05.2001 r. wskazuje, że waga brutto podczas ważenia o 5.45 wynosiła 33,84 t. Aczkolwiek skład orzekający nie orientuje się, jaka była technika ważenia zastosowana w [...] (np. nie wiadomo, czy ważono jedynie naczepę, czy cały zespół), pozwala to na przypuszczenie, że 33,84 t. to więcej niż dopuszczalna masa całkowita zespołu. Należy również zauważyć, iż wprawdzie protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu podaje numer rejestracyjny ciągnika w formie "[...]", to jednak na znajdującej się w aktach sprawy kopii stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu numer ten widnieje w postaci "[...]", aczkolwiek cyfry "[...]" i "[...]" są nieco zamazane. W stosunku do niewłaściwych danych dotyczących trasy i właściciela pojazdu wymienionych w protokóle z zatrzymania i kontroli pojazdu trzeba zauważyć, iż p. K. T. protokół ten podpisał nie zgłaszając żadnych uwag. Ponadto należy zauważyć, iż skład orzekający zobowiązany jest stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Obecnie jednak za przekroczenie masy całkowitej i nacisku na osi o wskazanej wyżej wielkości p. K. T. zobowiązany byłby do uiszczenia kary w wysokości 1 320 zł. Zdaniem składu orzekającego orzeczenie takie byłoby jednak w sprzeczności z przepisem art. 139 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. T. zwany dalej skarżącym. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu podniósł między innymi, że w trakcie kontroli wystąpiły liczne nieprawidłowości, które opisał oraz fakt, że kara jest dla niego krzywdząca, ponieważ postępował zgodnie z posiadanymi dokumentami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w uzasadnieniu odniosło się do zarzutów skarżącego podniesionych w skardze. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002r. nr 153, poz. 1271 ze zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Pierwsza decyzja wydana w przedmiotowej sprawie została oparta między innymi o przepis § 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 51, poz. 607), natomiast druga utrzymała w mocy decyzję wydaną w oparciu o wyżej przytoczoną podstawę prawną. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02 wydanym po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607) z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP a także art. 13 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) orzekł, że §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, tego rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu Trybunał powołał się na swój wcześniejszy wyrok z dnia 27 kwietnia 1999r., P 7/98, w którym stwierdził, że §4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 123, poz. 578 ze zm.) był niezgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji przez to, że naruszał zakres ustawowego upoważnienia oraz stanowił przepis o charakterze represyjnym. Wedle zakwestionowanego wówczas przepisu w przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdem nienormatywnym odbywał się bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, pobierano opłaty w określonej w rozporządzeniu wysokości. Istota problemu będącego przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1999r. sprowadzała się do rozstrzygnięcia (oceny), czy Rada Ministrów mogła ustalić wysokość opłat pobieranych za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu. Trybunał udzielił odpowiedzi negatywnej. Sprawa ta ma o tyle istotne znaczenie, że ustalanie opłaty za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia na podstawie §9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych, następuje w istocie w taki sam sposób, jak ustalanie tej opłaty na podstawie §4 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych, uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjny. W szerokim zakresie pozostają więc aktualne rozważania Trybunału zawarte w uzasadnieniu w sprawie P 7/98. Istota problemu, zarówno w sprawie P 7/98, jak i w niniejszej sprawie, sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Rada Ministrów określając w §9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (poprzednio w §4 ust. l rozporządzenia z 14 października 1996r.) wysokość opłat pobieranych w przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdu nienormatywnego odbywa się bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, posiadała stosowne umocowanie w odpowiedniej delegacji ustawowej. Trybunał wielokrotnie wskazywał, że przy badaniu konstytucyjności i legalności rozporządzenia należy uwzględniać, po pierwsze - czy rozporządzenie zostało wydane na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego tylko na domniemaniu, szczegółowego upoważnienia ustawy, po drugie - czy rozporządzenie, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, po trzecie - czy rozporządzenie nie pozostaje w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych, chyba że upoważnienie do wydania rozporządzenia zezwala na ustanowienie w rozporządzeniu przepisów normujących określone zagadnienie odmiennie od unormowań w dotychczasowych aktach ustawodawczych (por. np. wyroki TK w sprawach U 5/86, U 19/97, P 7/98). Nie ulega wątpliwości, że zarzuty przedstawione w niniejszej sprawie są niemalże identyczne jak zarzuty przedstawione w sprawie P 7/98. Stosownie bowiem do art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Rada Ministrów miała określić w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady wprowadzania opłat, o których była mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 - 5 i ust. 2a, oraz organ właściwy do ustalania stawek opłat i organ właściwy do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. Rada Ministrów miała więc uprawnienie do określania "opłat podwyższonych" z tytułu przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych, zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w przepisach odrębnych. Mając na względzie powyższe uwagi, stwierdzić należy, że §9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych są niezgodne z art. 92 ust. l Konstytucji. Skoro bowiem Trybunał stwierdził niekonstytucyjność §4 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych, a w kolejnych rozporządzeniach z tego zakresu (z 17 marca 1998r. i z 27 czerwca 2000r.) zostały wprowadzone do obrotu prawnego niemalże identyczne rozwiązania prawne jak te uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją, to nie zaistniały okoliczności, które uzasadniałyby odmienne podejście. Nie ulega więc wątpliwości, że w czasie formalnego obowiązywania kwestionowanego §9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych, przepisy te pozostawały w sprzeczności z art. 92 ust. l Konstytucji, ponieważ delegacja ustawowa wynikająca z art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie upoważniała do wydania rozporządzenia o treści wynikającej z zakwestionowanych przepisów. Przepisy te przez to, że naruszały wskazane granice upoważnienia ustawowego, nie mogły stanowić formalnej podstawy do nakładania przewidzianych tam "opłat podwyższonych". Rozporządzenie Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych, pomimo wyroku w sprawie P 7/98 dalej powtarzało i utrzymywało przepisy niezgodne z Konstytucją. Dopiero zmiana delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i zmiana art. 13 ust. 2a oraz wprowadzenie do ustawy ust. 2b, określającego, iż wysokość kar pieniężnych (a nie "opłat podwyższonych") określa załącznik do ustawy, a także nowe rozporządzenie z 15 stycznia 2000r. w sprawie opłat drogowych, zmieniło taki stan prawny. Mając na uwadze, że kwestionowane przepisy rozporządzenia z 27 czerwca 2000r. mogą być jeszcze stosowane, a przez to mogą nadal wywoływać skutki prawne, Trybunał uznał konieczność stwierdzenia ich niezgodności z art. 92 ust. l Konstytucji. Przy czym zarzuty dotyczące przekroczenia delegacji ustawowej zachowały swoją aktualność tylko do momentu stwierdzenia niekonstytucyjności art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Z chwilą orzeczenia przez Trybunał niezgodności z Konstytucją art. 13 ust. 4 stanowiącego delegację do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie opłat drogowych, zakwestionowana została sama podstawa prawna upoważniająca do wydania tychże przepisów. W takim stanie rzeczy kwestionowane przepisy są niezgodne z art. 92 ust. l Konstytucji, ponieważ wydane zostały na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego (bez ustawowego upoważnienia). Stosownie do art. 145a §1 k.p.a. w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, można żądać wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast przepis art. 145 §1 pkt 1b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązuje Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia decyzji w razie zaistnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W świetle tej regulacji prawnej rozważanie zarzutów podniesionych w skardze staje się zbędne. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono zgodnie z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie należy zaznaczyć, że art. 139 k.p.a. nie może stanowić zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podstawy do utrzymania w mocy decyzji opartej na przepisach, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny.