II SA 876/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant: Konrad Bonisławski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2004 r. sprawy ze skargi L. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu Starosta Powiatu w G. decyzją z [...] grudnia 2002r. wymierzył L. N. karę pieniężną za wydobywanie na działce nr [...] położonej w G. kopaliny piasku bez wymaganej koncesji, w okresie od stycznia 1997r. do grudnia 2001r. – w wysokości dwukrotnej wartości wydobytej kopaliny, tj. 30.032 zł oraz za wydobywanie tej kopaliny w okresie od stycznia 2002r. do końca kwietnia 2002r. – w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej kopaliny, tj. 6.624 zł (por. treść sentencji decyzji). W/w kwoty (w łącznej wysokości 36.656 zł) Starosta nakazał wpłacić na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. oraz Urzędu Miasta G. – odpowiednio: 14.662,40 zł (40% sumy kwot) i 21.993,60 zł (60% sumy kwot). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Starosta wymienił przepisy art. 128 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. – Prawo geologiczne i górnicze, zwanej dalej p.g.g. (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 sierpnia 1994r. w sprawie opłat za działalność prowadzoną na podstawie przepisów p.g.g., w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 110, poz. 1190), jak również przepisy art. 85 a ust. 1, 2 pkt 1 lit. b i art. 86 ust. 1 p.g.g. (w brzmieniu tych przepisów po zmianie p.g.g. w/w ustawą z 27 lipca 2001r.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 grudnia 2001r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1746). W uzasadnieniu decyzji Starosta podał w szczególności, że na podstawie rachunków wystawianych Przedsiębiorstwu Komunalnemu Sp. z o.o. w G. (zwanemu dalej Przedsiębiorstwem) ustalono, że L. N. sprzedał temu Przedsiębiorstwu w okresie od stycznia 1997r. do końca grudnia 2001r. 3.350 ton wydobytej kopaliny w cenie od 2 zł do 5,20 zł za tonę; w sumie za kwotę 15.016 zł. Natomiast w okresie od stycznia do końca kwietnia 2002r. 180 ton kopaliny w cenie 7,41 zł za tonę; - w sumie za kwotę 1.333,80 zł. Powyższa sprzedaż odbywała się bez zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wydobywania kopaliny. Starosta podkreślił, że stosownie do art. 12 ust. 2 w/w ustawy z 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy p.g.g. naliczono należną karę i opłatę za dwa okresy wydobywana kopaliny bez koncesji, a to uwzględniając p.g.g. obowiązujące do końca 2001r. (art. 128 ust. 1 p.g.g.) i po tym okresie – od 1 stycznia 2002r. (art. 85 a ust. 1 i nast. p.g.g. po zmianie ustawy). W odwołaniu do Wojewody [...] L. N. nie zgadzając się z w/w decyzją akcentował, że nie prowadził działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny bez koncesji, lecz jedynie sprzedawał kopalinę. Według skarżącego to nabywające kopalinę Przedsiębiorstwo prowadziło taką działalność i do niego należało załatwienie wszelkich pozwoleń i koncesji. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2003r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 103 a ust. 4 p.g.g, utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty z [...] grudnia 2002r. "wymierzającą karę pieniężną za wydobywanie piasku bez wymaganej koncesji (...)". Podkreślił, że w latach 1997-2002 L. N. dysponował w/w nieruchomością nr ewid. [...] w G., zawarł umowę z Przedsiębiorstwem na eksploatację kopaliny, w której figuruje jako właściciel złoża, negocjował z Przedsiębiorstwem stawki ceny jednostkowej kopaliny, wystawiał rachunki za sprzedaż kopaliny. L. N. zaskarżył powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). Zarzucił decyzji naruszenie przepisów p.g.g. przez uznanie, że świadomie wydobywał kopalinę, chociaż w rzeczywistości nie prowadził żadnej działalności gospodarczej, nie był właścicielem przedmiotowej działki, a także nie miał wiedzy, że "sprzedaż piasku wymaga uzyskania koncesji". Wniósł o uchylenie decyzji. Zdaniem skarżącego Przedsiębiorstwo, które jest własnością Miasta G. powinno było poinformować go o konieczności uzyskania koncesji. Fakt sprzedaży piasku był znany pracownikom Urzędu Miasta w G. i Straży Miejskiej. Po wyrażeniu zgody na wydobycie, nie prowadził potem nad tą działalnością żadnego nadzoru. Przedsiębiorstwo informowało go "o ilości zabranego piasku". Uważa się za pokrzywdzonego treścią decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: – ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., – ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., – ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.s.a.) Zaskarżona decyzja, analizowana stosownie do wymienionych kryteriów, nie może się ostać. Na wstępie należy odnotować jej lakoniczność skutkującą wątpliwościami co do zakresu w jakim sprawę tę rozpoznał w instancji odwoławczej Wojewoda. Otóż mimo pewnej nieprecyzyjności sformułowań, którymi posłużył się Starosta w decyzji piewszoinstancyjnej, analiza tej decyzji (w szczególności skonfrontowanie sentencji z treścią uzasadnienia oraz z powołanymi przepisami p.g.g) prowadzi do wniosku, że składa się ona z dwóch elementów: wymierzenia skarżącemu - na podstawie art. 128 ust. 1 i 4 p.g.g. w brzmieniu przepisów tej ustawy sprzed zmiany dokonanej z dniem 1 stycznia 2002r. w/w ustawą z 27 lipca 2001r. - kary pieniężnej w kwocie 30.032 zł za bezkoncesyjne wydobywanie kopaliny w okresie od stycznia 1997r. do grudnia 2001r. oraz ustalenia mu z tego samego tytułu opłaty eksploatacyjnej w kwocie 6.624 zł na podstawie art. 85a ust. 1 i 2 pkt 1 lit. b oraz art. 86 ust. 1 p.g.g. po tej zmianie, za dalszy okres wydobycia, tj. od stycznia do kwietnia 2002r. Tymczasem Wojewoda podał w decyzji odwoławczej, że rozpatrzył odwołanie od decyzji Starosty "wymierzającej karę pieniężną (...)". Powstaje w tej sytuacji wątpliwość, czy rozpatrzył tę decyzję również w zakresie opłaty, zwłaszcza że nie wymienił w decyzji odwoławczej przepisów materialnoprawnych, a jedynie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 103 a ust. 4 p.g.g. Wyjaśnienie tej okoliczności ma znaczenie istotne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, zważywszy przede wszystkim na charakter i różny sposób naliczania kary i opłaty. Organ odwoławczy badając sprawę w pełnym zakresie obowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii prawidłowości tego naliczenia, tak żeby możliwe było ewentualne skontrolowanie tego stanowiska przez Sąd. Przede wszystkim zaś Wojewoda nie rozważył problematyki swojej właściwości do rozpoznania niniejszej sprawy w instancji odwoławczej. W świetle uregulowań p.g.g jest to zagadnienie zasadnicze na tym etapie postępowania. W zaskarżonej decyzji Wojewoda powołał się na art. 103a ust. 4 p.g.g, który stanowi, że w rozumieniu k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 3 tego przepisu (chodzi o wynikające z przepisów ustawy zadania starostów, które są zadaniami z zakresu administracji rządowej), jest wojewoda. Jednak przepis ten dodany przez art. 1 pkt 69 w/w ustawy z 27 lipca 2001r. (Dz.U. nr 110, poz. 1190) zmieniającej ustawę p.g.g. z dniem 1 stycznia 2002r. obowiązuje od tej właśnie daty i uzasadniałby właściwości Wojewody jako organu odwoławczego wyłącznie do rozpatrzenia decyzji Starosty w zakresie opłaty za bezkoncesyjne wydobywanie kopaliny ustalonej w trybie przepisów art. 85 a ust. 1 i 2 lit. b oraz art. 86 ust. 1 p.g.g, w brzmieniu ustawy po wzmiankowanej zmianie. Przytoczone przepisy odnoszą się do wydobycia kopaliny w okresie od stycznia do kwietnia 2002r. Do wydobycia kopaliny w okresie wcześniejszym (od stycznia 1997 r. do grudnia 2001 r.) mają zastosowanie przepisy p.g.g. sprzed zmiany ustawy, w tym również skreślony z dniem 1 stycznia 2002r. przepis art. 128 p.g.g, który stanowił podstawę do wymierzenia przez organ koncesyjny (Starostę) w tej sprawie kary pieniężnej w kwocie 30.032 zł. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 2 w/w ustawy z 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy (...) do opłat eksploatacyjnych i kar pieniężnych należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy i ich egzekucji stosuje się przepisy dotychczasowe (a więc przepisy p.g.g. w brzmieniu ustawy obowiązującym do końca 2001r.). W sprawie fakt bezkoncesyjnego wydobywania kopaliny jest okolicznością bezsporną, jednak z uwagi na to, że okresy tego wydobycia podlegały zróżnicowanej regulacji przepisów ustawy, którą w międzyczasie zmieniono, należy go oceniać według przepisów p.g.g. z uwzględnieniem w/w zmian. Zatem prawidłowo organ pierwszoinstancyjny rozpatrzył sprawę stosownie do przepisów art. 85a i nast. p.g.g. za okres wydobywania kopaliny po 1 stycznia 2002r. (zmiana ustawy) i na podstawie art. 128 p.g.g. oraz w/w rozporządzenia z 23 sierpnia 1994r. w sprawie opłat (...) za okres poprzedzający tę datę, skoro w myśl art. 12 ust. 2 w/w ustawy z 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy (...) do opłat eksploatacyjnych i kar pieniężnych należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy oraz ich egzekucji stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosowanie przepisów dotychczasowych w tym zakresie odnosi się do wszystkich przepisów – materialnoprawnych i procesowych. Oznacza to, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania skarżącego od pierwszoinstancyjnej decyzji Starosty z [...] grudnia 2002r. w zakresie w jakim nakłada ona karę pieniężną należną za okres sprzed wejścia w życie zmienionej ustawy p.g.g (na podstawie art. 128 ust. 1 i 4 tej ustawy w brzmieniu sprzed zmiany), jest odpowiednie samorządowe kolegium odwoławcze. Podkreślenia wymaga, że wcześniejsze wątpliwości wywołane przez art. 101 i 103 ust. 1 ustawy p.g.g. w brzmieniu przepisów ustawy sprzed w/w zmiany (zgodnie z art. 101 organami administracji geologicznej są m.in. starostowie, zaś art. 103 ust. 1 stanowi, że starostowie działają jako organ I instancji w sprawach należących do właściwości administracji geologicznej, o ile nie zostały one zastrzeżone dla wojewodów lub ministra właściwego do spraw środowiska), a mianowicie do kogo przysługuje odwołanie od decyzji starosty, rozstrzyga art. 38 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. nr 142 ze zm.) W świetle tego przepisu od decyzji starosty wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Skoro przepis szczególny ustawy p.g.g. w brzmieniu jej przepisów sprzed w/w zmiany z dnia 1 stycznia 2002r. nie wskazywał innego organu odwoławczego (obecnie po zmianie ustawy czyni to cytowany wyżej art. 103a ust. 4 ustawy), to właściwość odwoławcza przysługuje kolegium. W/w stanowisko znajduje również potwierdzenie w wyroku NSA z 27 lutego 2003r. sygn. akt II SA 1707/02, który rozstrzygając spór kompetencyjny między samorządowym kolegium odwoławczym a wojewodą, wskazał kolegium jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji starosty "w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wydobycie piasku bez wymaganej koncesji" obejmujące okres "wcześniejszy od dnia 1 stycznia 2002r., kiedy to weszły w życie przepisy znowelizowanej ustawy Prawo geologiczne i górnicze". W tych warunkach, skoro stosownie do w/w art. 12 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy (...) w sprawie zastosowanie mają przepisy dotychczasowe w zakresie, w którym dotyczy ona kary pieniężnej za bezkoncesyjne wydobycie kopaliny w okresie poprzedzającym zmianę ustawy, właściwym organem do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Starosty w tej właśnie części, jest odpowiednie samorządowe kolegium odwoławcze, któremu Wojewoda stwierdzając swoją niewłaściwość powinien przekazać odwołanie w tej części, jako organowi właściwemu. K.p.a nie wymienia właściwości instancyjnej, traktując ustalenie organu właściwego ze względu na jego usytuowanie w hierarchii organów raczej jako element właściwości rzeczowej (por. Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne – pod redakcją M. Wierzbowskiego, 5. wydanie C.H. Beck, W-wa 2001, str. 38). Stosownie natomiast do art. 19 i 20 k.p.a. organy administracji przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej, którą ustala się według przepisów o zakresie ich działania. Skutkiem niniejszego wyroku sprawa wraca na etap postępowania odwoławczego, to znaczy wobec uchylenia decyzji drugoinstancyjnej aktualne pozostaje odwołanie skarżącego od decyzji Starosty. Stosownie do w/w wskazań Sądu Wojewoda winien je rozpatrzyć, oceniając tę decyzję w zakresie opłaty ustalonej na podstawie art. 85 a i nast. p.g.g., zaś w pozostałej części – co do kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 128 p.g.g. – przekazać właściwemu samorządowemu kolegium odwoławczemu. Odnośnie dalszego postępowania Sąd akcentuje, że skarżący nie wykazał na czym konkretnie opiera zarzut skargi, którym neguje, iż jest właścicielem przedmiotowej działki gruntu, w sytuacji, gdy w innych pismach wyraźnie określa się jako jej właściciel, a przede wszystkim zawarł w tym charakterze umowę z Przedsiębiorstwem na eksploatację kopaliny i pobierał z tego tytułu opłaty. Trzeba też dodać, że uprawnienia do wydobywania kopalin wywodzą się nie tylko z prawa własności gruntowej. Przysługują również podmiotom praw pochodnych od własności, których treścią objęta jest możność korzystania z nieruchomości oraz pobierania pożytków. Oceny, że dysponent nieruchomości prowadził wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji nie podważa to, iż nie robił tego fizycznie (własnym nakładem sił i środków). Istotne jest bowiem, że zorganizował tę działalność, tj. w realiach tej sprawy udostępnił nieruchomość Przedsiębiorstwu na ten cel i pobierał za sprzedaną kopalinę opłaty. Jednak na tle w/w zarzutu skargi organy rozpatrujące tę sprawę winny jednoznacznie wypowiedzieć się w kwestii stosunków własnościowych wiążących się z przedmiotową działką. Bacząc na to, że nieświadomość prawa nie uchyla konsekwencji prawnych bezkoncesyjnego wydobywania kopaliny, winny również odnieść się do argumentacji skarżącego, który podniósł zarzut niepoinformowania go przez kontrahenta będącego przedsiębiorstwem komunalnym, o obowiązku koncesyjnym. Mając powyższe na uwadze, w tym ustalając niewyjaśnienie w sprawie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a więc naruszenie również przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.