II SA/Wa 1/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2020 r. sprawy ze skargi J.G. na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji powiatowej jednostki organizacyjnej ogniska wychowawczego odrzuca skargę Skargą z dnia [...] grudnia 2019 r. Pan J. G. (dalej skarżący) zaskarżył uchwałę Rady Powiatu w O. (dalej organ/Rada) z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w sprawie likwidacji Ogniska W. "Ś." im. K. L. "D." w O.(dalej O.). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił Uchwale naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 263 ze zm.; dalej ustawa o związkach zawodowych) mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewystąpienie do organizacji związkowej o zaopiniowanie projektu przedmiotowej uchwały. Jego zdaniem Uchwała o likwidacji jednostki budżetowej nie jest aktem prawnym zawierającym normy prawne generalne i abstrakcyjne w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, jednakże nie może być zarazem uznana za akt o charakterze jedynie wewnętrznym. Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920; dalej ustawa o samorządzie powiatowym), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podniósł, że jego interes prawny w kwestionowaniu Uchwały wynika z faktu, że Uchwała w sprawie likwidacji jednostki organizacyjnej powiatu w sposób bezpośredni wpływa na sytuację osobistą skarżącego, tj. stosunek pracy. Ponadto, stwierdził, że jako pracownik jest członkiem organizacji związkowej ZNP, która to organizacja została ustawowo powołana do reprezentowania ludzi pracy, ochrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych; reprezentowania pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 ustawy, a także bronienia ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych (art. 4). Natomiast działania Rady Powiatu w O. pozbawiły skarżącego tej ochrony. Nadto wskazał, że jako radny Rady został niezasadnie wyłączony z głosowania w sprawie podjęcia przedmiotowej uchwały. Jego zdaniem w ten sposób uznano, że ma interes prawny w sprawie tego głosowania i podjęcia przedmiotowej uchwały – skutkujący pozbawieniem prawa do udziału w głosowaniu. Jego zdaniem Uchwała została przygotowana w pośpiechu i skierowana pod obrady sesji rady, którą zwołano w trybie tzw. nadzwyczajnym. Dlatego zabrakło czasu na ocenę tej Uchwały na komisjach rady, a brak czasu wpłynął na wadliwość jej podjęcia. Wskazał, że O. pełni funkcję nie tylko placówki wsparcia dziennego. Zgodnie z aktualnym Statutem (Dz.Urz. Woj. Maz. z 16.10.2017 r., poz. 9354) – jego celem jest wszechstronna pomoc i wspieranie rozwoju rodziny, dzieci i młodzieży, osób starszych i niepełnosprawnych. Podniósł, że w treści Uchwały przywołano niepełną (tylko pierwsza litera imienia patrona) nazwę jednostki, a powinna być pełna nazwa pod jaką działa O.. Jego zdaniem istotną wadą tej Uchwały jest brak wypełnienia bezwzględnego i obligatoryjnego wymogu art. 12 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.). Podniósł, że zgodnie z ust. 3 tego przepisu likwidując jednostkę budżetową, organ, który ją utworzył, określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki. Wskazał, że Rada nie określiła przeznaczenie mienia (ruchomego i nieruchomego) znajdującego się w zarządzie likwidowanej jednostki a lakoniczny zapis § 2 Uchwały, stanowiący, że "mienie zlikwidowanej placówki staną się mieniem Starostwa Powiatowego w O., według stanu z dnia zakończenia likwidacji", nie spełnia wymogu określenia przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie likwidowanej jednostki. W związku z powyższym wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, zarzucając naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w Uchwale. W ocenie organu art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Jego zdaniem prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych określone zostało w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych i przysługuje ono reprezentatywnej organizacji związkowej w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. Uprawnieniu temu odpowiada istniejący po stronie organu władzy publicznej obowiązek kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku z określeniem terminu przedstawienia stosownej opinii, nie krótszego niż 30 dni. Wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ma ocena charakteru prawnego Uchwały stanowiącej przedmiot skargi. Podniósł, że z brzmienia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych wynika, iż określony w tym przepisie obowiązek poddania projektu lub założenia konsultacjom związkowym odnosi się wyłącznie do aktów prawnych. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek organizacyjnych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (rozważania zawarte w wyroku z dnia 29 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1563/09). NSA wskazał, iż: "Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest "aktem prawnym", o jakim mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, lecz aktem indywidualnym, dlatego też nie istnieje po stronie organu gminy obowiązek opiniowania określony w przepisie art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy". Wskazał, że NSA stwierdził, że pojęcie "aktu prawnego", użyte w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Zdaniem organu zakwestionowana w skardze Uchwała nie mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, a co za tym idzie, nie podlega obowiązkowi opiniowania przez związki zawodowe. Wskazał, że jego zdaniem organu zakwestionowana w skardze uchwała nie mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, a co za tym idzie, nie podlega obowiązkowi opiniowania przez związki zawodowe. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że jeżeli nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 12 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1 pkt 2) nie ma również obowiązku określania skonkretyzowanego przeznaczenia mienia likwidowanej jednostki budżetowej, znajdującego się dotychczas w jej zarządzie. Podniósł, że wystarczy, iż określi, czy mienie likwidowanej jednostki budżetowej pozostanie dalej mieniem samorządu terytorialnego, czy też samorząd zbywa to mienie jako zbędne, w sposób prawem dopuszczalny. Takie określenie przeznaczenia mienia również wypełnia dyspozycję zdania pierwszego art. 12 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. W tym stanie rzeczy, zdaniem Rady, wbrew twierdzeniom skarżącego, należy uznać że zapis § 2 "Mienie, zobowiązania i należności zlikwidowanej placówki staną się mieniem, zobowiązaniami należnościami Starostwa Powiatowego w O., według stanu z dnia zakończenia likwidacji" jest określeniem przeznaczenia mienia w sposób prawidłowy. Zdaniem organu twierdzenie skarżącego, że zapis § 2 zaskarżonej Uchwały wadliwie określał przeznaczenie mienia likwidowanej jednostki jest bezzasadny. Reasumując, organ uznał, że zaskarżona Uchwała nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów, a zarzuty podniesione przez skarżącego są chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga, zgodnie z art. 58 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zasługuje na odrzucenie. Przedmiotem skargi jest Uchwała Rady z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie likwidacji O. W. "Ś." im. K. L. "D." w O.. Według art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Prawo skargi do sądu administracyjnego na uchwały organów samorządu powiatowego zostało ograniczone przesłanką naruszenia interesu prawnego. Interes prawny wynika z przepisów prawa, które są podstawą do kształtowania uprawnienia lub obowiązku jednostki. Legitymacja skargowa, o której mowa w art. 87ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, co oznacza, że skarżący winien wykazać naruszenie interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa materialnego. O tym, czy osoba ma w danej sprawie interes prawny przesądzają przepisy prawa administracyjnego, przy czym mogą to być przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych. Przepis prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu prawa organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki osoby o charakterze publicznoprawnym. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc osoba, której prawa lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie ma zatem osoba, która wyprowadza interes prawny z tytułu cywilnoprawnego lub prawa pracy tak jak w tej sytuacji. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który określa standardy prawa do sądu, nie ma podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego. Prawo do sądu nie kształtuje uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych jednostki, a stanowi o prawie ich obrony na drodze sądowej. Nie ma podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego z art. 64 ust. 1-3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zaskarżona Uchwała nie reguluje praw, jak i obowiązków, ponieważ jej przedmiotem jest likwidacja O.. Wywody co do naruszenia prawa w postaci art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych i art. 12 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o finansach publicznych, nie stanowią uzasadnienia dla wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego. Nadto skarżący twierdzi, że jego interes prawny w kwestionowaniu Uchwały wynika z faktu, że Uchwała w sprawie likwidacji jednostki organizacyjnej powiatu w sposób bezpośredni wpływa na jego sytuację osobistą, tj. stosunek pracy. Ponadto, stwierdził, że jako pracownik jest członkiem organizacji związkowej ZNP, która to organizacja została ustawowo powołana do reprezentowania ludzi pracy, ochrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych; reprezentowania pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 ustawy, a także bronienia ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych (art. 4). Sąd rozpoznający tę sprawę nie może jej rozpoznać merytorycznie, gdyż rozpoznając skargę zobowiązany jest przede wszystkim do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi Uchwała narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale musi być realne i aktualne. Interes prawny skarżącego nie musi być naruszony w dacie podejmowania uchwały, naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia musi być aktualne, nie potencjalne – w dacie wnoszenia skargi (M. Stahl, Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego teza 3, ZNSA 2013, s. 41). Ze sformułowania przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis) służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarżący skarżąc uchwałę organu powiatu na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go na przykład pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skoro uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru actio popularis to nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazał na żaden przepis prawa administracyjnego, który naruszałby jego interes prawny. Sąd rozpoznając tę sprawę przede wszystkim musiał zbadać istnienie interesu prawnego skarżącego. W tej sprawie skarżący nie wykazał interesu prawnego, a zatem nie ma legitymacji skargowej wynikającej z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wobec powyższego Sąd w oparciu o art. 58 pkt 5a p.p.s.a., skargę odrzucił.