II SA/Wa 10/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ewidencyjnej Ministra Obrony Narodowej nr [...] (punkt 32) z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej - oddala skargę - Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.), oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), wypowiedział mjr. P. F., pełniącemu służbę na stanowisku służbowym: [...]; stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu zmniejszenia stanu etatowego Akademii [...] i braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie wykazu zmian nr [...] z dnia [...] października 2002 r. do etatu numer [...] Akademii [...] stan etatowy uległ zmniejszeniu o [...] stanowisk, wskutek czego oficer utracił zajmowane stanowisko służbowe. Natomiast brak możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe skutkował dokonaniem wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W związku z doręczeniem ww. decyzji skarżący pismem z dnia 12 lutego 2003 r. wystąpił o skrócenie okresu wypowiedzenia stosunku służbowego o osiem miesięcy. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] pkt [...], wydaną dla celów ewidencyjnych, zwolnił wymienionego oficera z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez organ wojskowy. W dniu 26 czerwca 2007 r. P. F. wniósł, na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że decyzja Ministra została w świetle art. 156 Kpa wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przed jej wydaniem nie zaproponowano mu pozostawienia w dyspozycji kadrowej, ani też nie zaproponowano innego stanowiska, jak stwierdził, poza terenem jednostki macierzystej. Następnie podał, że skoro organ nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie możliwości kadrowych odnoszących się do jego osoby, a użył stwierdzenia o braku możliwości wyznaczenia na stanowisko służbowe, to tym samym decyzja Ministra z dnia [...] lutego 2003 r. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., działając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. W uzasadnieniu, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] została wydana zgodnie z dyspozycją § 137 ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych. Z kolei, w myśl tego przepisu egzemplarz wypowiedzenia z potwierdzeniem doręczenia żołnierzowi zawodowemu, dowódca jednostki przesyła do organu zwalniającego w celu wydania – dla celów ewidencyjnych rozkazu personalnego o zwolnieniu tego żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Minister podniósł, że w tej sytuacji decyzja nr [...] objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., została podjęta wyłącznie dla celów ewidencyjnych, porządkowych i nie podlega kontroli sądowej. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2002 r., sygn. akt OSA 9/01, wydany w składzie siedmiu sędziów i stwierdził, że wprawdzie w sprawie rozstrzyganej w oparciu o art. 75 ust. 1 pkt 7 pragmatyki wojskowej mamy do czynienia z dwoma rozkazami personalnymi (decyzjami) o zwolnieniu, to tylko pierwszy z nich (wypowiedzenie) jest rozkazem – decyzją administracyjną, natomiast drugi jest podejmowany na użytek wewnętrzny, tzn. ma charakter ewidencyjny i porządkowy. Dodatkowo podkreślił, że o charakterze decyzji nr [...] wymieniony oficer został zapoznany w zamieszczonym w niej pouczeniu prawnym. Z powyższych powodów organ uznał, że będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja nie podlega weryfikacji w żadnym, przewidzianym przepisami k.p.a., trybie. Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy P. F. powtórzył argumenty powołane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Minister Obrony Narodowej, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r., w oparciu art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w swojej poprzedniej decyzji i utrzymał ją w mocy. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, w tym art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W uzasadnieniu skargi, stwierdził, że postawiony wobec Ministra Obrony Narodowej zarzut dotyczy przyjęcia błędnego, niezgodnego z rzeczywistością stanowiska, zgodnie z którym decyzja nr [...] została wydana po ustaleniu, iż w odniesieniu do skarżącego brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Jednocześnie skarżący powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Wa 973/04 oraz zwrócił uwagę na treść art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Podał, że z przepisu tego wyraźnie wynika, iż uznanie zasadności wypowiedzenia nie może nastąpić, jeżeli żołnierzowi zawodowemu właściwy organ wojskowy nie zaproponował dwukrotnie (w odrębnych terminach) objęcia równorzędnego lub wyższego stanowiska służbowego, a żołnierz na piśmie odmówił ich przyjęcia. Zdaniem skarżącego organ obowiązku tego nie dopełnił, a co za tym idzie wydana w dniu [...] lutego 2003 r. decyzja nr [...] zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Ponadto Minister Obrony Narodowej zaznaczył, że zaskarżona decyzja zakończyła pierwszą fazę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postępowanie w sprawie wszczęcia tego rodzaju postępowania), która to faza kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu – gdy spełnione są warunki formalnoprawne – bądź decyzją o odmowie wszczęcia – gdy warunki te nie są spełnione. Dalej stwierdził, że wydana decyzja była prawidłowa, bowiem brak było warunku formalnoprawnego w postaci takiej formy działania organu administracji, do której instytucja stwierdzenia nieważności ma zastosowanie (przyczyna przedmiotowa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Obrony Narodowej odpowiadają bowiem prawu. Na wstępie wskazania wymaga, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, wszczynanym w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 k.p.a.). Minister Obrony Narodowej orzeka zatem w tym postępowaniu wyłącznie jako organ kasacyjny, którego zadaniem jest ustalenie, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest wadami wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7, ale, co należy wyraźnie podkreślić, zanim organ przystąpi do tego rodzaju ustaleń obowiązany jest wcześniej zbadać, czy w rozpoznawanej sprawie nie występują przyczyny podmiotowe lub przedmiotowe przesądzające o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli przyczyny takie zachodzą, to wówczas organ załatwia sprawę w sposób odmienny niż ten uregulowany w art. 158 § 1 w zw. z art. 156 k.p.a., tzn. nie stwierdza ani nie odmawia stwierdzenia decyzji, lecz odmawia wszczęcia postępowania – art. 157 § 3 k.p.a. Oznacza to, że w tym ostatnim przypadku organ orzeka w innym zakresie, a decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja (nieostateczna lub ostateczna), której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych (por. Janusz Borkowski w: B. Adamiak/J. Borkowski, KPA. Komentarz, 8 wyd., Warszawa 2006, str. 759). Oczywiście badania dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w części dotyczącej braku przedmiotu tego postępowania (decyzji administracyjnej bądź, w ograniczonym zakresie- art. 126 k.p.a., postanowienia), organ orzekający dokonuje poprzez porównanie elementów objętego wnioskiem aktu (rzecz jasna, o ile akt ten w ogóle istnieje) z elementami (cechami) właściwymi decyzji administracyjnej bądź postanowieniu. W rozpoznawanej sprawie Minister Obrony Narodowej prawidłowo stwierdził, że objęta wnioskiem skarżącego decyzja nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem nie rozstrzyga ona sprawy administracyjnej co do jej istoty. W ocenie Sądu, decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] nie rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach skarżącego, a potwierdza jedynie (właśnie dla celów ewidencyjnych) skutek jaki już nastąpił w oparciu o decyzję (rozkaz personalny) o wypowiedzeniu stosunku służbowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przymiot decyzji administracyjnej ma tylko wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Niewątpliwie zmienia ono sytuację prawną skarżącego w sposób władczy, a w odróżnieniu, do decyzji ewidencyjnej ma konstytutywny, a więc kreujący charakter. Stanowisko takie wynika przede wszystkim z treści, obowiązującego do dnia 30 czerwca 2004 r., art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z treścią § 137 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych. W myśl bowiem tych przepisów tylko wypowiedzenie dokonane przez organ wojskowy w warunkach art. 78 ust. 2 łączy ze sobą skutek w postaci biegu terminu wypowiedzenia, a z kolei wydany na podstawie tego wypowiedzenia rozkaz personalny ma wobec niego charakter wtórny – ewidencyjny i porządkowy – służy m.in. rozliczeniu żołnierza z dowódcą jednostki wojskowej (§ 137 ust. 5 rozporządzenia). Takiej też wykładni przepisów dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez Ministra Obrony Narodowej wyroku z dnia 18 lutego 2002 r., sygn. akt OSA 9/01 (ONSA z 2002 r. nr 3 poz. 97). Zasadnie zatem organ przyjął, iż po rozpoznaniu wniosku skarżącego należało wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.