II SA/Wa 100/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Sławomir Fularski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] października 2013 r. znak sprawy [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] października 2013 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) - powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał, że w przedmiotowej sprawie świadczenie w drodze wyjątku nie może być przyznane J.M., bowiem nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności. W toku postępowania organ ustalił, że na przestrzeni 55 lat życia wnioskodawca udokumentował 19 lat, 10 miesięcy i 19 dni okresów ubezpieczenia. W dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, stwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2013 r. od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2014 r., zamiast pięciu lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych, posiadał 10 miesięcy i 19 dni. W okresach od dnia [...] sierpnia 1990 r. do dnia [...] sierpnia 1991 r., od dnia [...] listopada 2001 r. do dnia [...] maja 2010 r. i od dnia [...] października 2010 r. do dnia [...] października 2012 r. wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W tym okresie nie była wobec strony orzeczona całkowita niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Co do argumentacji wnioskodawcy, zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że przerwa w ubezpieczeniu była spowodowana podejmowaniem zatrudnienia "na czarno" organ wyjaśnił, że wykonywanie prac bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego nie można traktować jako okoliczności szczególnej. Osoby wykonujące prace dorywcze bez rejestracji nie ponoszą kosztów ubezpieczenia społecznego, jak również nie uiszczają stosownych podatków. Fakt ten nie może być zatem uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe, niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. 1 tej ustawy. Ponadto organ stwierdził, że trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającą podstawą do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której J.M. zakwestionował zaskarżoną decyzję, uznając ją za krzywdzącą. Wnoszący skargę wskazał, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, brakuje mu środków finansowych na wykupienie lekarstw i obecnie wraz z bezrobotnym synem utrzymuje się z emerytury żony. Podkreślił, że od lutego 2013 r. choruje na nowotwór płuc z przerzutami, co uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że bezsporne jest, że skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, jednak niezdolność ta powstała od lutego 2013 r. i nie może stanowić uzasadnienia dla przerw w ubezpieczeniu obejmującym lata wcześniejsze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie wydane w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie rozważył w sprawie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej zawarte stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stosownie zaś do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, LEX nr 53784, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 537884.). Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Niewątpliwie bowiem zły stan zdrowia, zapowiadający zwiększoną absencję w pracy, utrudnia poszukiwanie pracy i zniechęca potencjalnych pracodawców do zatrudnienia osoby chorej. Jest ona bowiem teoretycznie zdolna do pracy, ale w praktyce możliwość wykorzystania jej potencjału zawodowego jest znacznie ograniczona. W ocenie Sądu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie wyjaśnił dostatecznie czy po stronie skarżącego nie zaistniały okoliczności wynikające ze stanu zdrowia, które uniemożliwiały mu kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy, J.M. od dnia [...] czerwca 1999 r. do dnia [...] grudnia 1999 r. przebywał na zasiłku chorobowym, a od dnia [...] grudnia 1999 r. do dnia [...] czerwca 2000 r. otrzymywał świadczenie rehabilitacyjne, co oznacza, że w tym okresie miał problemy zdrowotne. W orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2013 r., stwierdzającym u skarżącego całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] sierpnia 2014 r., wskazano, że niezdolność do pracy nie powstała przed dniem [...] lutego 2001 r. Na podstawie tego orzeczenia, nie można zatem jednoznacznie ustalić jaki był stan zdrowia J.M. w okresie od dnia [...] lutego 2001 r. do dnia [...] lutego 2013 r. Stwierdzona zaawansowana choroba [...], najprawdopodobniej nie pojawiła się z dnia na dzień, a z pewnością dawała objawy wcześniej, mogła zaważyć na przerwach w świadczeniu pracy, ograniczając aktywność zawodową skarżącego, a nasilając się, prowadzić do całkowitej niezdolności do pracy. Poważne dolegliwości zdrowotne osoby ubezpieczonej mogą usprawiedliwiać jej ograniczoną aktywność na rynku pracy i w całokształcie zaistniałych okoliczności stanowić okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ocena stanu zdrowia z tego punktu widzenia nie musi być stwierdzona w orzeczeniu o całkowitej niezdolności do pracy wydanym przez lekarza ZUS. Całkowita niezdolność do pracy potwierdzona takim orzeczeniem jest bowiem niezależną przesłanką przyznania świadczenia w drodze wyjątku, która musi zaistnieć w dacie rozstrzygania o przyznaniu tego świadczenia. Organ, rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie wziął także pod uwagę dość długiego stażu ubezpieczeniowego (prawie 20 lat) oraz przebiegu ubezpieczenia z którego wynika, że mimo przerw podejmował on zatrudnienie podlegające ubezpieczeniu. Jak wynika bowiem z ustaleń organu w okresie od dnia [...] października 2001 r. do dnia [...] listopada 2001 r. oraz od dnia [...] maja 2010 r. do dnia [...] października 2010 r., od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] stycznia 2013 r. i od dnia [...] lutego 2013 r. do dnia [...] marca 2013 r. pozostawał w zatrudnieniu, świadcząc pracę na podstawie umowy zlecenia. Rozpatrując ponownie wniosek J.M. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie przepis art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.