II SA/Wa 1000/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 58 oraz art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. B. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., jak wynika ze zwróconej koperty nadawczej wraz z potwierdzeniem nadania, wysłana została przez organ za pośrednictwem poczty w dniu 6 grudnia 2005 r. W dniu 9 grudnia 2005 r. Urząd Pocztowy [...] podjął próbę doręczenia, a następnie w dniu 16 grudnia 2005 r. przesyłkę awizowano powtórnie. Zgodnie z art. 44 kpa w przypadku niepodjęcia przesyłki przez adresata w terminie 14 dni od pierwszego terminu nieudanej próby doręczenia, uznaje się, że skuteczne doręczenie nastąpiło z tym dniem. Organ uznał więc, iż datą doręczenia przedmiotowej decyzji jest dzień 23 grudnia 2005 r., zaś czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 9 stycznia 2006 r. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem upłynął w dniu 12 stycznia 2006 r. Organ powołał się na treść przepisów art. 59 § 2 oraz 58 § 1 kpa, a nadto wskazał, iż wbrew twierdzeniu odwołującej się, brak jest podstaw do przyjęcia, że właściwy urząd pocztowy dokonał doręczenia przesyłki w trybie art. 44 kpa, w sposób nieprawidłowy. Podał mianowicie, że podstawę ustaleń w tej kwestii stanowi znajdujący się w aktach sprawy tzw. dowód doręczenia, w którym zaświadczone zostały okoliczności, iż doręczyciel nie zastał adresata w domu, zawiadomienie o umieszczeniu przesyłki w urzędzie pocztowym pozostawiono w należącej do adresata skrzynce na korespondencję oraz przesyłki nie podjęto w terminie. Wszystkie te informacje pochodzą od właściwego urzędu pocztowego i zawarte są w dokumencie skierowanym do organu jako nadawcy przesyłki – zwrotnym poświadczeniu odbioru. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie jest przekonujący argument zainteresowanej, że tzw. awizo nie znalazła – nie było go w miejscu wskazanym. Należy raczej uważać, że informując PINB o zawiadomieniu adresata o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym, urząd zaświadczył w ten sposób, że zawiadomienie zostało dokonane zgodnie z wymaganiami zawartymi w § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 15 marca 1996 r. w sprawie warunków korzystania z usług pocztowych o charakterze powszechnym (Dz. U. Nr 40, poz. 173 ze zm.). W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. wniosła o stwierdzenie jego nieważności jako wydanego z zastosowaniem niewłaściwej podstawy prawnej (przepisów dotyczących odwołań) oraz niewłaściwej formy (postanowienie zamiast decyzji). W jej ocenie uchybienie terminu o 3 dni spowodowane brakiem doręczenia decyzji uniemożliwia jej dochodzenie uprawnień wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w zakresie ustaleń faktycznych oraz prawnych zawartych w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W myśl przepisu art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia określonej czynności procesowej i jak wynika z treści powołanego przepisu, ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy nastąpiło uchybienie terminu. Termin do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 129 § 2 kpa zd. 1, wynosi ok. 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Zasadnicze znaczenie ma w rozpoznawanej sprawie ustalenie daty doręczenia skarżącej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. Wobec niemożności doręczenia jej za pośrednictwem poczty w sposób przewidziany w art. 42 u 43 kpa z powodu niezastania adresata w miejscu zamieszkania, zastosowało tzw. fikcję prawną doręczenia przewidzianą w art. 44 kpa. Stosownie do jego treści, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42, 43 przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczenia pisma przez pocztę (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawienie pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie niedłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia w aktach sprawy. Powyższy przepis nakłada na organ administracji publicznej obowiązek należytego zbadania, czy przesyłka została doręczona zgodnie z wymogami w nim zawartymi. Wbrew twierdzeniom i wywodom [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarówno na zwróconej kopercie zawierającej przedmiotową decyzję, jak również na zwrotnym poświadczeniu odbioru, brak jest wyraźnej informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił skarżącą o przesyłce. Skarżąca natomiast we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podała, iż w dacie powtórnego awizowania przesyłki, tj. w dniu 16 grudnia 2005 r. przebywała w domu i odbierała z poczty inną awizowaną korespondencję, zaś awiza dotyczącego omawianej przesyłki nie znalazła. Jak wskazywał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli nie wiadomo jak działał doręczyciel, doręczenia nie można uznać za, dokonane (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1722/97, Lex nr 45642). W tej sytuacji nie sposób przyjąć jako prawidłowego doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., co powoduje, iż w dniu następnym po upływie czternastu dni od daty pierwszego awizowania przesyłki, które nastąpiło prawdopodobnie 9 grudnia 2005 r. – zapis nieczytelny), rozpoczął bieg termin czternastodniowy do wniesienia odwołania. Bezsporne jest, że skarżąca otrzymała przedmiotową decyzję za pokwitowaniem w siedzibie organu w dniu 9 stycznia 2006 r., tak więc od dnia następnego rozpoczął dopiero swój bieg termin do wniesienia odwołania. Zatem odwołanie wniesione w dniu 12 stycznia 2006 r. jest odwołaniem wniesionym w terminie. Wobec powyższego, jako zupełnie bezpodstawne i nieuzasadnione należy uznać rozstrzyganie zaskarżonym postanowieniem w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Dodatkowo należy podnieść, pomimo iż nie ma to znaczenia w świetle powyższych ustaleń, że organ rozstrzygając tę kwestię, ograniczył się jedynie do zagadnienia doręczenia w trybie art. 44 kpa, natomiast w ogóle nie uzasadnił, dlaczego odmówił przywrócenia terminu. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej dotyczących zastosowania przez organ niewłaściwej podstawy prawnej oraz formy rozstrzygnięcia. Pomimo błędnego rozstrzygnięcia zastosował on właściwą podstawę prawną, tj. art. 59 § 2 i 58 kpa, natomiast forma postanowienia jako rozstrzygnięcia właściwego w sprawie wynika wprost z art. 59 § 2 w zw. z § 1 kpa. Sąd nie dopatrzył się również, by wystąpiły przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia, określone w art. 156 § 1 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), odrzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy.