II SA/Wa 1000/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i odmowy przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia za rok 2007, 2008 i 2009 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] lutego 2010 r. w pkt 1 i 2 oraz decyzję organu pierwszej instancji w tym samym zakresie, 2) oddala skargę w pozostałej części, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt 1 niniejszego wyroku. [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w sprawie uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] przyznającej D. P. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia i cofnięcia z dniem 31 grudnia 2001 r. prawa do wymienionego świadczenia oraz o odmowie przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia za rok 2007, 2008 i 2009. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: W dniu 28 grudnia 2009 r. policjant D. P. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oraz jego wysokości za lata 2007, 2008 i 2009. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w [...], wydaną na podstawie art. 163 i 107 k.p.a., art. 91 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 43. poz. 277 ze zm.) oraz § 1 ust. 1, § 3 ust. 2, § 6 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), orzekł: 1) o uchyleniu decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] przyznającej D. P. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, 2) cofnięciu wymienionemu z dniem 31 grudnia 2001 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia, 3) odmowie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2007, 2008 oraz 2009. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, iż w świetle powołanych w decyzji przepisów ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia wykonawczego, przedłożona przez policjanta wraz z pozostałą dokumentacją w dniu [... grudnia 2009 r. umowa użyczenia zawarta w dniu 30 listopada 2001 r. pomiędzy D. P. i M. D., do bezpłatnego zamieszkiwania wraz z jego dwuosobową rodziną w domu przy ul. [...] w [...], nie uprawnia wnioskodawcy do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Ponadto z uwagi na fakt, iż na dzień 1 stycznia 2007 r., 1 stycznia 2008 r. oraz 1 stycznia 2009 r. D. P.nie posiadał tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w [...] przy. ul. [...] i nie zgłosił do użytku nowo budowanego domu w miejscowości [...], nie przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007, 2008 oraz 2009. D. P. odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przyznanie mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia. W ocenie skarżącego, fakt posiadania przez niego tytułu prawnego (umowy użyczenia) oraz wyjaśnienie charakteru umowy z zastosowaniem przepisów Kodeksu cywilnego, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia jego sprawy. [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż D. P. jest policjantem służby stałej w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Do 1999 r. włącznie bez decyzji w sprawie przyznania świadczenia, a następnie na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., przyznającej równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, do 2001 r. włącznie policjant otrzymywał przedmiotowe świadczenie. Z oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta z dnia 5 kwietnia 2000 r. wynika, że od dnia 26 września 1991 r. zajmował on dom przy ul. [...] w [...] we współwłasności z matką W. D. Rodzina policjanta liczyła wówczas trzy osoby. W latach od 2002 do 2008 policjant nie składał oświadczeń mieszkaniowych. Ponadto odwołujący się korzystał w 2001 r. z pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Organ ustalił, iż od 1978 r. odwołujący się zamieszkuje w domu jednorodzinnym o pow. 95 m2 w [...] przy ul. [...], który stanowił własność jego rodziców. W październiku 1991 r. po sprawie spadkowej (po śmierci ojca) uzyskał tytuł prawny do ¼ części ww. budynku i od tego dnia pobierał równoważnik za remont lokalu. Następnie w dniu 3 sierpnia 1999 r. na prawach współwłasności małżeńskiej nabył działkę budowlaną w miejscowości [...] gm. [...] przy ul. [...] (nr działki [...]), na której kontynuuje budowę domu jednorodzinnego. Obecnie dom ten znajduje się w końcowej fazie budowy i nie został oddany do użytku. W dniu 30 listopada 2001 r. policjant w formie darowizny przeniósł prawo współwłasności swojej część udziału (1/4) w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], na rzecz swego przyrodniego brata M. D. (akt not. Rep. A Nr [...]) i w tym samym dniu zawarł z bratem przyrodnim umowę użyczenia lokalu, w której znalazł się zapis, że w zajmowanym przez policjanta lokalu ma on obowiązek dokonywania wszelkiego rodzaju modernizacji, napraw i remontów. Organ II instancji przywołał treść art. 88 ust. 1, art. 89 i art. 91 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 2 i § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zawierający ścisły katalog lokali mieszkalnych/domów, których zajmowanie na podstawie określonego tytułu prawnego skutkuje uprawnieniem policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy podkreślił, iż bezspornie D. P. do dnia 30 listopada 2001 r. był uprawniony do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, albowiem w wyniku dziedziczenia spadkowego po ojcu, był współwłaścicielem w 1/4 części nieruchomości z domem jednorodzinnym w [...] przy ul. [...]. Jednakże w podanej dacie policjant w formie darowizny przekazał swoją część ww. domu przyrodniemu bratu. We wskazanym domu zamieszkuje on nadal korzystając z pokoju o pow. 14,17 m2 z używalnością kuchni, korytarza i łazienki, jednakże na podstawie pisemnej umowy użyczenia z dnia 30 listopada 2001 r. Umowa ta została zawarta do czasu zakończenia kontynuowanej przez D. P. budowy domu w miejscowości [...]. W związku z tym, od dnia 1 stycznia 2002 r. D. P. nie spełnia warunków określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, do przyznania wnioskowanego równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Okolicznością negatywną do kontynuacji wypłaty przedmiotowego świadczenia dla policjanta jest fakt, iż od dnia 30 listopada 2001 r. zajmuje on z rodziną część domu jednorodzinnego stanowiącą współwłasność osoby nie należącej do jego członków rodziny, w myśl art. 89 ustawy o Policji, na podstawie pisemnej umowy użyczenia, chociaż w przepisach ogólnych tj. art. 336 k.c. ta forma użytkowania jest przewidziana dla określenia władztwa nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Mając powyższe na uwadze, organ II instancji stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w [...] słusznie w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. przyznającej D. P. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i cofnięciu z dniem 31 grudnia 2001 r. prawa do przedmiotowego świadczenia oraz o odmowie przyznania prawa do tego świadczenia za lata 2007, 2008 i 2009, stąd zaskarżona decyzja zasługiwała na utrzymanie w mocy. Decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wystąpił o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., z powodu ich wydania z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 10 k.p.a. oraz zasądzenie kosztów procesowych wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., iż przy ustalaniu uprawnień policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości bierze się pod uwagę tytuł prawny, a także fakt zamieszkiwania w nim. Tytuł prawny powinien wynikać z ustawy bądź rozporządzenia, a nie może on wynikać z brzmienia formularza oświadczenia mieszkaniowego. W przepisach resortowych katalog zajmowanych lokali mieszkalnych i domów jest zawężony i umowa użyczenia nie jest tam wymieniona. Dlatego też w celu określenia jaki dokument stanowi tytuł prawny do lokalu lub budynku należy odnieść się do przepisów k.c., które to wyjaśniają. Ponieważ pojęcia: "posiadania" i "tytuł prawny" nie zostały zdefiniowane w ustawie o Policji, do ich wyjaśnienia też mają zastosowanie przepisy k.c. Za tytuł prawny uważa się m.in.: własność, umowę użyczenia, umowę najmu lub dzierżawy, inny stosunek zobowiązaniowy, z którego wynika prawo do korzystania z lokalu lub budynku mieszkalnego, a dzień podpisania któregokolwiek z ww. dokumentów uważany jest za moment uzyskania tytułu prawnego. Wynika z nich, że tytułem prawnym posiadania lokalu mieszkalnego jest każda umowa, na podstawie której lokal znajduje się we władaniu osoby. W stanie faktycznym sprawy jest to umowa użyczenia sporządzona pomiędzy skarżącym a jego bratem. Z tego względu skarżący uważa, że spełnia warunki do przyznania mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Organ I i II instancji błędnie zinterpretował przepisy, stanowiące podstawę wydania kwestionowanych decyzji. Ponadto, szeroki katalog osób uprawnionych w sprawach mieszkaniowych przedstawiony jest w Propozycji Biura Logistyki Policji KGP z dnia 13 lutego 2009 r. (projekt nowelizacji do ustawy o Policji), gdzie wymieniona jest umowa użyczenia. Zdaniem skarżącego umowa, na podstawie której zajmuje on mieszkanie, nosi cechy umowy najmu. Do tej okoliczności, wskazanej w odwołaniu, organ II instancji się nie ustosunkował i w żaden sposób nie ocenił dowodów złożonych przeze stronę. Natomiast wyjaśnienie charakteru tej umowy miało zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia całej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 65 § 2 k.c. w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar strony, cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W żadnym razie o charakterze umowy nie może przesądzać jej nazwa. Stosownie do art. 710 k.c., przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nie oznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Bezpłatność używania musi jednak odnosić się do całego stosunku używania. Najem natomiast charakteryzuje się odpłatnością, co wynika z art. 659 § 1 k.c. Oprócz obowiązku opłacania czynszu na najemcy ciążą też inne obowiązki takie jak np. drobne naprawy, remonty (art. 681 k.c.). Z załączonej do akt sprawy, umowy nazwanej użyczeniem wynika jednak, że skarżący został zobowiązany do ponoszenia wszelkich kosztów związanych z korzystaniem z domu i dokonywania wszelkich napraw i remontów jakie okażą się konieczne w czasie trwania umowy. Zapis ten wmyśl art. 713 k.c. wykracza poza obowiązki biorącego do używania, gdyż zgodnie z tym przepisem biorący do używania ponosi zwykłe koszty utrzymania rzeczy użyczonej, a jeżeli poczynił inne wydatki lub nakłady na rzecz, stosuje się odpowiednio przepisy o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, co mogłoby świadczyć, że nie jest to umowa użyczenia w "czystej" postaci. W dniu sporządzania umowy użyczenia strony ustaliły, że skarżący będzie dokonywał na własny koszt wszelkich napraw i remontów zajmowanego lokalu oraz pomieszczeń do których będzie miał dostęp wraz z rodziną (kuchnia, korytarz, łazienka). Koszta takie skarżący poniósł i w dalszym ciągu ponosi. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna w tej części, w której organy orzekały w przedmiocie uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...], przyznającej D. P. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu oraz cofnięcia skarżącemu z dniem 31 grudnia 2001 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia. Jako podstawę do podjęcia decyzji w powyższym zakresie organ I instancji wskazał art. 163 k.p.a. Zgodnie z art. 163 k.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Powołany przepis nie jest samodzielną podstawą uchylenia, zmiany decyzji administracyjnej. Podstawą taką będzie przepis szczególny. Przykładowo będzie to art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), który stanowi iż, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Podobnie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 1992 ze zm.) - organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W orzecznictwie przyjmuje się, iż "przepis art. 163 k.p.a. nie może być proceduralną podstawą zmiany lub uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją "uchylenia decyzji" a materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia", której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej" (wyr. NSA z dnia 16 maja 1991 r., SA/Wr 371/91, OSP 1991, z. 11, poz. 268). Powołany przepis procesowy wskazuje, że równolegle obowiązują przepisy dotyczące trybu weryfikacji decyzji z k.p.a. oraz trybu regulowanego przepisami szczególnymi. W tym wypadku przepisy szczególne mają charakter materialny. Przepis art. 163 k.p.a. stanowi jedynie procesową podstawę do zastosowania regulacji szczególnych zawartych w prawie materialnym administracyjnym. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 163 k.p.a., w związku z przepisami szczególnymi, jest nowym postępowaniem, w nowej sprawie administracyjnej. Stosując powołany przepis procesowy do weryfikacji decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu organy obu instancji nie wskazały, jaki przepis prawa materialnego zezwalał na uruchomienie tego szczególnego trybu weryfikacji ww. decyzji ostatecznej. Zarówno przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 43. poz. 277 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) nie zawierają w swej treści delegacji do zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Zatem w ocenie Sądu przepis art. 163 k.p.a. w niniejszej sprawie został zastosowany nieprawidłowo. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż strona we wniosku wszczynającym postępowanie z dnia 28 grudnia 2009 r. wystąpiła do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oraz jego wysokości za lata 2007, 2008 i 2009. Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji w części cofającej skarżącemu z dniem 31 grudnia 2001 r. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia, nie jest tożsame z wnioskiem strony. Z treści art. 61 § 1 k.p.a. zaś wynika, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W badanej sprawie organ niejako rozszerzył zakres rozpoznania sprawy z wniosku strony (o przyznanie prawa) o inną odrębną sprawę (dotyczącą utraty uprawnień), którą, wobec braku takiego żądania skarżącego, powinien rozpoznać w odrębnym postępowaniu prowadzonych z urzędu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w przedmiocie weryfikacji własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. oraz cofnięcia z dniem 31 grudnia 2001 r. prawa do przedmiotowego świadczenia, Komendanta Powiatowego Policji w [...] orzekł wykraczając poza zakres sprawy wszczętej wnioskiem strony. Innymi słowy, organ nie rozpoznawał wniosku strony w zakresie spraw tożsamych, albowiem wydane przez niego orzeczenie, zawierające trzy odrębne rozstrzygnięcia, oparte zostało na różnych podstawach prawnych. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi w zakresie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego należy wskazać, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Artykuł 89 powołanej ustawy wskazuje, że członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek, 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia, za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, który zajmuje: 1) lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczy lokal mieszkalny, w tym lokatorski lub własnościowy, oraz spółdzielczy lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, 3) lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, stanowiący mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokal stanowiący własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostający w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4) lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu inny niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, 5) dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, będący przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, 6) tymczasową kwaterę, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 2. Nie jest w sprawie sporne, iż skarżący nie zajmuje wraz z żoną i dzieckiem części domu jednorodzinnego przy [...] w [...] na podstawie tytułu prawnego określonego enumeratywnie w § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Wskazany katalog zamieszkiwania w określonych kategoriach lokali mieszkalnych lub domów jest zamknięty, co oznacza, iż legitymowanie się przez funkcjonariusza Policji innym ograniczonym prawem rzeczowym niż wskazuje to ww. przepis, wyklucza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Skarżący zajmuje w ww. domu jeden pokój wraz z prawem korzystania z pomieszczeń wspólnych na podstawie umowy użyczenia z dnia 30 listopada 2001 r. Przyznać skarżącemu należy rację, iż treścią umowy użyczenia (art. 710 k.c.) jest korzystanie z rzeczy cudzej. Użyczenie jest umową, na mocy której użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu na bezpłatne używanie rzeczy użyczonej przez czas użyczenia. Jest ona podobna do umowy dzierżawy, a zwłaszcza umowy najmu. Umowa ta pozostaje w podobnym stosunku do umowy najmu jak darowizna do sprzedaży. Różni je głównie od siebie element odpłatności i faktycznego spełnienia świadczenia. Niemniej w sprawie nie ma większego znaczenia, czy zawarta przez skarżącego umowa użyczenia na nieodpłatne korzystanie, wbrew swojej nazwie i zamiarom stron, jest istocie umową użyczenia, czy też umową najmu. Dla nabycia prawa do równoważnika pieniężnego jest niezbędne aby funkcjonariusz legitymował się umową najmu lokalu, o którym mowa w pkt 2, 3 lub 4 wyżej wskazanego §, nie zaś zajmował jakikolwiek lokal na podstawie umowy najmu. Wskazanych zaś przesłanek skarżący nie spełnia. Wskazać ponadto należy, iż zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Skoro skarżący nie zawiadomił właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego w miejscowości [...], stanowiącego współwłasność jego i żony, to w rozumieniu ww. przepisu wykonawczego, nie zajmuje on domu, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), skarga w zakresie odmowy przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie mogła zostać uwzględniona. Natomiast mając na względzie, iż zaskarżona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja w części uchylającej decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. o przyznaniu D. P. prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz cofającej z dniem 31 grudnia 2001 r. prawo do wymienionego świadczenia są dotknięte istotnymi wadami procesowymi, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nalazło je uchylić we wskazanej części. Natomiast w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.