II SA/Wa 1000/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant – specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatkowego wynagrodzenia – oddala skargę – Decyzją [...] z [...] kwietnia 2015 r. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. P. (dalej jako skarżący) od decyzji Nr [...] Komendanta [...] z [...] lutego 2015 r. w sprawie odmowy przyznania dodatkowego wynagrodzenia za pełnienie obowiązków nieetatowego instruktora [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał następujące okoliczności faktyczne oraz prawne. Skarżący pełni zawodową służbę wojskową w [...] w [...]. 14 stycznia 2015 r. wystąpił z wnioskiem do Komendanta [...] o wypłacenie dodatkowego wynagrodzenia za pełnienie obowiązków nieetatowego instruktora [...] w 2015 r. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2015 r. Komendant [...] odmówił przyznania skarżącemu dodatkowego wynagrodzenia za pełnienie obowiązków nieetatowego instruktora [...], uznając, iż brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącemu prawa do przedmiotowego dodatku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że wniosek skierowany do Komendanta [...]został pozytywnie rozpatrzony przez Radcę Prawnego, a decyzja nieprzyznająca dodatkowego wynagrodzenia za pełnienie tak ważnych nieetatowych obowiązków jest dla niego krzywdząca. Wskazaną na wstępie decyzją Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazał, iż zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 z późn. zm.), żołnierz zawodowy otrzymuje dodatkowe wynagrodzenie również za wykonywanie czynności powierzonych, które wykraczają poza zadania wynikające z zajmowanego przez niego stanowiska służbowego. Natomiast wysokość i zasady jego przyznania określone zostały w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. Nr 108, poz. 1141 z późn. zm.). Katalog czynności, za wykonywanie których przysługuje żołnierzom zawodowym dodatkowe wynagrodzenie, został określony w § 3 pkt 1-8 cyt. cytowanego rozporządzenia. Dodatkowo na podstawie § 3 pkt 9 w/w rozporządzenia - wynagrodzenie to przysługuje również żołnierzom zawodowym, którym powierzono wykonywanie czynności o charakterze stałym związanych z zabezpieczeniem funkcjonowania jednostki wojskowej, jeżeli wykonywanie tych czynności wynika z innych przepisów, w których nie określono prawa do wynagrodzenia lub jego wysokości. Jednocześnie organ zaznaczył, że żołnierzowi zawodowemu, któremu powierzono wykonywanie tych czynności, za każdy miesiąc ich wykonywania przysługuje dodatkowe wynagrodzenie, w wysokości od 25 do 75 zł. Zdaniem organu warunkiem niezbędnym do przyznania dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie czynności, o których mowa w przywołanym powyżej rozporządzeniu, jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) czynności te muszą wynikać z przepisów prawa; 2) muszą być wykonywane stale; 3) muszą być związane z zabezpieczeniem funkcjonowania jednostki wojskowej; 4) nie może przysługiwać za nie wynagrodzenie z innych przepisów. Dodatkowo organ podkreślił, że objęte prawem do dodatkowego wynagrodzenia są tylko te czynności, które wynikają z przepisów prawa, tj. ustaw, rozporządzeń, jak również aktów prawa wewnętrznego wydanych przez Ministra Obrony Narodowej. Zatem zlecenie wykonania żołnierzowi zawodowemu określonych czynności za dodatkowym wynagrodzeniem wymaga powołania się na akt prawny, z którego wynika obowiązek powierzenia żołnierzowi zawodowemu realizacji określonych zadań. W ocenie organu wszelkie dokumenty, np. rozkazy, instrukcje, regulaminy, zarządzenia itp., wydane przez inne organy niż Minister Obrony Narodowej, nie stanowią przepisów prawa, o których jest mowa w § 3 pkt 9 ww. rozporządzenia. A zatem tylko wykonywanie zadań wynikających z przepisów prawa w połączeniu ze spełnianiem pozostałych przesłanek, skutkuje wypłatą przewidzianego w rozporządzeniu dodatkowego wynagrodzenia. Mając na względzie powyższe oraz odnosząc się do całości zgromadzonych dokumentów w sprawie organ stwierdził, iż podtrzymuje stanowisko Komendanta [...], ponieważ brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącemu prawa do dodatkowego wynagrodzenia. Przedłożone materiały sprawy wskazują, iż czynności wykonywane przez nieetatowego instruktora [...] wynikają z "Instrukcji o szkoleniu z obrony przed bronią masowego rażenia w Siłach Zbrojnych RP" (sygn. chem. [...]), która została wprowadzona rozkazem Nr [...] Szefa Sztabu Generalnego WP. Ze względu na fakt, iż dokument ten nie mieści się w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa, w świetle obowiązujących przepisów nie może stanowić podstawy prawnej do wypłaty przedmiotowego świadczenia. W związku z faktem, iż wykonywanie czynności musi wynikać wprost z przepisów prawa, organ nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 79, 80, 81 K.p.a. oraz art. 88 ust. 2 i § 3 pkt 9 rozporządzenia MON w sprawie dodatkowego wynagrodzenia za dodatkowe powierzone czynności. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pojęcie przepisy, w przedmiotowej sprawie, należy rozumieć jako wszelkie akty o charakterze normatywnym, z których wynika obowiązek dowódców jednostek wojskowych powołania żołnierzy zawodowych do pełnienia nieetatowych funkcji (np. ustawy, rozporządzenia, decyzje, instrukcje). Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia okoliczność, że zawierają one w swej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie zostały wycofane z obrotu prawnego przez uprawnione organy. W ocenie skarżącego przepisy [...] maja charakter normatywny, to znaczy nakazujący Komendantowi ich stosowanie dla zabezpieczenia funkcjonowania jednostki wojskowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów, odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie za art. 88 ust. 2 ustawy pragmatycznej żołnierz zawodowy otrzymuje dodatkowe wynagrodzenie również za wykonywanie czynności powierzonych, które wykraczają poza zadania wynikające z zajmowanego przez niego stanowiska służbowego. Stosownie natomiast do ust. 3 art. 88 ww. ustawy Minister Obrony Narodowej określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, z uwzględnieniem czynności powierzonych wykraczających poza zadania wynikające z zajmowanych przez żołnierzy stanowisk służbowych, które uprawniają do dodatkowego wynagrodzenia, a także stawek oraz terminów jego wypłacania. Określając wysokość dodatkowego wynagrodzenia, rozporządzenie powinno uwzględniać charakter i zakres wykonywanych czynności, pracochłonność i stopień wykorzystania czasu pozasłużbowego niezbędnego przy ich wykonywaniu, a także kwalifikacje i doświadczenie żołnierza zawodowego niezbędne przy wykonywaniu tych czynności. W oparciu o powyższą delegacje ustawową wydane zostało rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia. Zgodnie z § 3 pkt 9 ww. rozporządzenia do czynności powierzonych wykraczających poza zwykłe obowiązki służbowe żołnierzy, za które przysługuje dodatkowe wynagrodzenie, zwanych dalej "czynnościami", zalicza się m.in. wykonywanie innych niż wymienione w pkt 1-8 czynności o charakterze stałym związanych z zabezpieczeniem funkcjonowania jednostki wojskowej, jeżeli wykonywanie tych czynności wynika z innych przepisów, w których nie określono prawa do wynagrodzenia albo nie określono jego wysokości. Aktem normatywnym jest tekst zawierający sformułowane w języku prawnym i zapisane w postaci przepisów normy prawne. Normy te mają najczęściej charakter generalny i abstrakcyjny. W doktrynie przyjmuje się, że kryterium do ustalenia, czy dany akt ma charakter normatywny jest to, czy zawiera on nowe normy prawne. Jeżeli dany akt zawiera chociaż jeden przepis o charakterze normatywnym, to podstawa takiego aktu musi być tak konstruowana, jakby cały akt miał charakter normatywny. Charakter generalny oznacza, iż akty normatywne są kierowane do grupy adresatów określonych przez ich cechy, z kolei charakter abstrakcyjny oznacza, iż zawierają one ogólne sposoby postępowania, tj. reguły wielokrotnego, powtarzalnego powinnego zachowania. Instrukcja to zbiór przepisów (zwykle na piśmie) ustalających sposób postępowania w jakiejś dziedzinie, dokładne pouczenie, wskazówka, rozporządzenie, polecenie (por. Słownik języka polskiego, PWN 1993). Uwzględnienie powyższych kryteriów pozwala na zakwalifikowanie, wbrew stanowisku organu, "Instrukcji o szkoleniu z obrony przed bronią masowego rażenia w Siłach Zbrojnych RP" jako aktu normatywnego. Instrukcja ta, na co wskazuje jej treść, mieści zespół norm i zasad oraz wskazówek metodycznych, dotyczących procesu szkolenia z [...], w takich obszarach jak przygotowanie i doskonalenie kadry zawodowej oraz szkolenie dowództw, sztabów i wojsk, w tym także rezerw osobowych (por. pkt 4 Postanowienia ogólne - rozdział pierwszy Instrukcji). Instrukcja zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jest zatem aktem obejmującym przepisy prawa, którym to pojęciem posługuje się normodawca w pkt 9 ust. 3 ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu brak podstaw do zawężającego rozumienia pojęcia "przepis prawa", do których odsyła przywołane rozporządzenie i przyjęcia, jak czyni to organ, że objęte prawem do dodatkowego wynagrodzenia są tylko te czynności, które wynikają z ustaw, rozporządzeń i aktów wewnętrznych wydanych przez Ministra Obrony Narodowej. Powyższy przepis musi być odczytywany w łączności z art. 88 ust. 2 ustawy pragmatycznej, w którym mowa jest ogólnie o dodatkowym wynagrodzeniu za wykonywanie czynności powierzonych, wykraczających poza zadania wynikające z zajmowanego przez żołnierza stanowiska służbowego. Skoro rozporządzenie określa czynności, za które przysługuje dodatkowe wynagrodzenie, odwołując się do innych przepisów, z których mają one wynikać, to w świetle brzmienia przepisu ustawy nie można zawężać rozumienia pojęcia "przepis prawa" do przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Pomimo odmiennej interpretacji użytego w rozporządzeniu pojęcia "przepisy", Sąd doszedł jednak do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 9 rozporządzenia dodatkowe wynagrodzenie należy się, gdy wykonywanie czynności wynika z przepisów. Przepisy, które w rozpoznawanej sprawie mogą być wzięte pod uwagę to przywołana powyżej Instrukcja. Z rozkazu wyznaczającego skarżącego jako nieetatową osobę funkcyjną – Instruktora [...], nie wynika zakres powierzonych mu do wykonania czynności. Takie czynności, które ww. Instrukcja przewidywałaby do powierzenia w celu ich realizacji instruktorowi, nie zostały także określone w tej Instrukcji. Nie można uznać, że Instrukcja zawiera przepisy, z których wynika obowiązek zlecenia danemu żołnierzowi zawodowemu realizacji określonych zadań, o charakterze stałym. Inaczej mówiąc dodatkowe wynagrodzenie, o którym mowa w art. 88 ust. 2 ustawy pragmatycznej to wynagrodzenie za czynności, które opisane zostały w przepisach. Muszą to być czynności o charakterze stałym, związane z zabezpieczeniem funkcjonowania jednostki wojskowej i przypisane danej osobie funkcyjnej (danemu stanowisku). Brak wymienienia tych czynności uniemożliwia przyznanie skarżącemu dodatkowego wynagrodzenia. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi, aczkolwiek w części zasadne, nie mogły skutkować jej uwzględnieniem, z powodów wskazanych powyżej. Wskazać przy tym należy, że organ zgromadził w sprawie materiał dowodowy niezbędny do jej rozpatrzenia, a skarżący nie podał na czym miałyby polegać zarzuty odnoszące się do postępowania dowodowego. Z tych wszystkich względów Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.sa., orzekł jak w sentencji wyroku.