II SA/Wa 1001/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez A. B. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu podał, że A. B. w dniu 12 stycznia 2006 r. złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., przy czym ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż zgodnie z art. 44 kpa, datą doręczenia tej decyzji jest dzień 23 grudnia 2005 r., a zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, przewidziany w art. 129 § 2 kpa, upłynął w dniu 9 stycznia 2006 r. W ocenie organu, zainteresowana wniosła odwołanie z uchybieniem terminu, zaś organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. odmówił jego przywrócenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. wniosła o stwierdzenie jego nieważności, zarzucając mu zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej (przepisy dotyczące odwołań) oraz niewłaściwą formę (postanowienie zamiast decyzji). Wskazała też, że uchybienie terminu o 3 dni, spowodowane brakiem doręczenia decyzji, uniemożliwia jej dochodzenie uprawnień wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko faktyczne oraz prawne wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, a ponadto stwierdził, iż zgodnie z art. 44 § 4 kpa za datę doręczenia uważa się ostatni dzień okresu, w którym poczta przechowuje awizowane pismo, brak jest zatem podstaw do uznania, że decyzja PINB została doręczona skarżącej w dniu 9 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W myśl przepisu 129 § 1 i § 2 zd. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ odwoławczy w fazie wstępnej postępowania odwoławczego jest obowiązany ocenić, czy jest ono dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeśli idzie o drugą z tych kwestii (dopuszczalność odwołania nie była w sprawie kwestionowana), istotne znaczenie ma w pierwszej kolejności ustalenie daty doręczenia decyzji stronie. W rozpoznawanej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. była doręczana za pośrednictwem poczty. Wobec braku możliwości doręczenia jej w sposób przewidziany w art. 42 kpa (doręczenie właściwe) i art. 43 kpa (doręczenie zastępcze), zastosowano tryb przewidziany w art. 44 kpa (tzw. prawna fikcja doręczenia). Przepis art. 44 kpa w sposób szczegółowy reguluje taki sposób doręczenia. Pierwszą przesłanką jego skuteczności jest przechowywanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej, natomiast drugą umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe bądź w widocznym miejscu przy wejściu adresata na posesję. Wbrew natomiast stanowisku organu, nie sposób stwierdzić, by doręczyciel, który awizował przesyłkę po raz pierwszy w dniu, prawdopodobnie, 9 grudnia 2005 r., a powtórnie – 16 grudnia 2005 r., działał zgodnie z wymogami zawartymi w omawianym przepisie. W szczególności ani ze zwrotnego poświadczenia odbioru, ani też z opisu koperty zawierającej doręczaną decyzję, nie wynika, czy i gdzie pozostawił on zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki złożonej w placówce pocztowej. Skarżąca zaś podała we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, że w dniu 16 grudnia 2005 r. przebywała w miejscu zamieszkania, odbierała inną awizowaną korespondencję, natomiast informacji o nadejściu przedmiotowej przesyłki nie znalazła. Skoro zatem nie wiadomo jak działał doręczyciel, doręczenia nie można uznać za dokonane (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1722/97, Lex nr 45642). W tej sytuacji nie rozpoczął biegu czternastodniowy termin do wniesienia odwołania liczony od dnia następnego po upływie 14 dni od pierwszego awizowania przesyłki. Bezsporne jest w sprawie, że skarżąca przedmiotową decyzję odebrała osobiście za pokwitowaniem w siedzibie organu w dniu 9 stycznia 2005 r., a zatem wniesienie odwołania w dniu 12 stycznia 2006 r. nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 kpa. W świetle poczynionych rozważań, wydane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe i podlega uchyleniu. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej co do zastosowania przez organ niewłaściwej podstawy prawnej oraz niewłaściwej formy rozstrzygnięcia. Organ rozstrzygał kwestię zachowania terminu do wniesienia odwołania, a zatem powołanie się na przepis art. 134 kpa pomimo błędnego rozstrzygnięcia było prawidłowe, a przepis ten wprost przewiduje formę postanowienia. Nie dopatrzył się zatem przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy.