II SA/Wa 1002/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Stanisław Marek Pietras, , Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. T. J. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1986 r. nr [...] o zezwoleniu na dokonanie zamiany i przydziale lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. dla wnioskodawców J. i R. M.. Wnioskodawca wskazał, że decyzja ta została podpisana przez osobę nieuprawnioną Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych w sytuacji gdy właściwy w sprawie był naczelnik dzielnicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 Kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1986 r. znak [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 55 pkt 3 ustawy Prawo lokalowe, w sprawach lokalowych i mieszkaniowych zastrzeżonych dla terenowych organów administracji państwowej orzekają w pierwszej instancji naczelnik dzielnicy – na terenie dzielnicy. Zasada ta jednak uległa modyfikacji po wejściu w życie i zmianach wynikających z ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185, z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 ust. 1 tej ustawy w przypadkach gdy ustawa ta przewiduje powołanie terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej, przewidziane w ustawach szczególnych i wydanych na ich podstawie aktach wykonawczych uprawnienia terenowych organów administracji państwowej przechodzą do właściwości odpowiednich rzeczowo terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej danego stopnia. Z kolei z art. 137 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wprost wynika, że terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej są w miastach, gminach i dzielnicach, kierownicy wydziałów urzędów miejskich, gmin i dzielnicowych. W konsekwencji twierdzenia wnoszącego o tym, że decyzja Urzędu Dzielnicy [...] została podpisana przez osobę nieuprawnioną nie znajduje oparcia w przepisach prawa. T. J. pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie wniosku wskazując, że ocena prawidłowości decyzji o sprzedaży lokalu powinna być przeprowadzona w oparciu o brzmienie ustawy obowiązujące w dniu wydania tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 158 § 1 pkt 1 i art. 156 § 2 Kpa stwierdziło, że decyzja Kierownika Wydziału Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1986 r. nak [...], o dokonaniu zamiany i przydziale lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu upływu dziesięciu lat od daty jej doręczenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podstawę prawną decyzji Urzędu Dzielnicy [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. 1983 r. Nr 11, poz. 55 z późn. zm). Zgodnie z art. 54 ustawy decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego może otrzymać osoba, której warunki zamieszkania i sytuacja materialna uzasadniają przydział lokalu. Jak wynika zaś z art. 54 ust. 1 i 2 ww. ustawy zezwolenie terenowego organu administracji państwowej na zamianę lokalu, którego najem wynika z decyzji administracyjnej o przydziale, stanowi decyzję o przydziale lokalu uzyskanego w wyniku zamiany. Najemca, który w wyniku zamiany otrzymuje lokal mieszkalny o wyższym standardzie wyposażenia lub o większej powierzchni mieszkalnej od lokalu dotychczas zajmowanego, może być zobowiązany do uiszczenia określonej opłaty. Zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe, według stanu na dzień wydania decyzji Kierownika Wydziału Urzędu Dzielnicy [...] znak [...] z dnia [...] maja 1986 r. o dokonaniu zamiany i przydziale lokalu mieszkalnego nr [...] w domu przy ul. [...] w W., w sprawach lokalowych i mieszkaniowych zastrzeżonych dla terenowych organów administracji państwowej orzekają w pierwszej instancji: 1) naczelnik gminy (miasta i gminy) – na terenie gminy (miasta i gminy), 2) prezydent lub naczelnik miasta – na terenie miasta niepodzielonego na dzielnice, 3) naczelnik dzielnicy – na terenie dzielnicy. Skład Orzekający Kolegium w decyzji sygn. [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. uznał, że powyższa zasada uległa modyfikacji po wejściu w życie i zmianach wynikających z ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 41, poz. 185, z późn. zm). Stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy o systemie rad narodowych i samorządzie terytorialnym, terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej są: 1) w województwach – kierownicy wydziałów oraz innych równorzędnych komórek organizacyjnych urzędów wojewódzkich, 2) w miastach, gminach i dzielnicach, z zastrzeżeniem ust. 3 – kierownicy wydziałów urzędów miejskich, gmin i dzielnicowych. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, organy wymienione w ust. 1 pkt 1 są terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, a organy wymienione w ust. 1 pkt 2 – terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia. Zdaniem jednakże organu odwoławczego stanowisko to jest nieprawidłowe bowiem przepisy ustawy Prawo lokalowe uwzględniające modyfikację kompetencji wprowadzonych ustawą o systemie rad narodowych i samorządzie terytorialnym, nie obowiązywały w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 1986 r. znak [...], a tym samym, że Kierownik Wydziału Urzędu Dzielnicy [...] nie był osobą uprawnioną do jej podpisania. Jednakże, wskazując na brzmienie art. 156 § 2 Kpa, Kolegium stwierdziło, że z uwagi na upływ 10 lat od daty doręczenia przedmiotowej decyzji (tj. dnia [...] maja 1986 r. – pokwitowanie na decyzji znajdującej się w aktach sprawy), nie można stwierdzić jej nieważności, a jedynie wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. J. wskazał, iż nie zgadza się z przedmiotową decyzją, bowiem podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną (nieuprawnioną do podpisania) zalicza się do tzw. wad kwalifikowanych powodujących jej nieważność. Zdaniem skarżącego decyzja Urzędu Dzielnicy [...] o dokonaniu zamiany i przydziale lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. została wydana przez osobę nieupoważnioną, a w konsekwencji decyzja ta obarczona była kwalifikowaną wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z powodu rażącego naruszenia prawa. Przepisy nie pozostawiają żadnej wątpliwości kto jest upoważniony w imieniu organu administracji wydawać takie decyzje, są bardzo klarowne i nie pozostawiają żadnej możliwości błędnej ich interpretacji. Dlatego mamy tu do czynienia z rażącym naruszeniem przepisów, a funkcjonowanie takiej nieistniejącej decyzji w państwie prawa jest rażącym naruszeniem porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 s 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powstałych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia że odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo uchylić tę decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości lub części (ar.t 138 § 1 pkt 2) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3). Organ odwoławczy może ponadto uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2). Nie jest dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny niż wskazany w powołanym przepisie art. 138 oraz w art. 134 Kpa. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1986 r. znak [...]. Natomiast organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wydał nową decyzję, którą stwierdził, że decyzja kierownika Wydziału Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1986 r. znak [...] o dokonaniu zamiany i przydziale lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu upływu 10 lat od daty jej doręczenia. Oznacza to, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem sytuacji określonej w art. 138 § 2 Kpa, która nie zachodzi w niniejszej sprawie. Stwierdzone uchybienie powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego i uniemożliwia Sądowi odniesienie się co do meritum sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi Sądu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. C ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.