II SA/Wa 1003/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Maria Zawada, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Lekarza Weterynarii na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 28 lutego 2019 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Głównego Lekarza Weterynarii - Inspekcji Weterynaryjnej, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej m.in. o podanie listy podmiotów, do których trafiło mięso z ubojni w K. w 2018r. i do dnia zamknięcia ubojni – w formacie nazwa i adres firmy, ilość mięsa w tonach lub kilogramach. Główny Lekarz Weterynarii decyzją z [...] marca 2019r. odmówił uwzględnienia powyższego wniosku strony. Wskazał w uzasadnieniu, że posiada informacje tylko o tych podmiotach, które zaopatrzyły się w mięso poddane ubojowi w dniach 10, 11,12 oraz 14 stycznia 2019 r. w ww. ubojni, więc tej informacji odmówił wnioskodawcy. W dalszej części przywołał art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Przywołał też art. 52 ust. 1 rozporządzenia 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE. L31, z 28 01. 2002 r. str. 1, z późn. zm.) podnosząc, że określa on reguły poufności dla systemu wczesnego ostrzegania obowiązujące pracowników właściwych organów, w tym również dla pracowników Inspekcji Weterynaryjnej. Mając na uwadze treść powyższej regulacji uznał, że ujawnieniu podlegają tylko informacje wymienione w ww. przepisie, a mianowicie dotyczące identyfikowalności produktu, natury ryzyka i podjętych środkach, chyba że ujawnienia dodatkowych informacji wymagają okoliczności mające na celu ochronę zdrowia. Natomiast listy dystrybucyjne, o które wnioskuje strona nie mieszczą się w ocenie organu w informacji, którą organ może udzielić, a za ich ujawnieniem nie przemawiają inne wymienione wyżej okoliczności. Kolejną regulacją, która przewiduje odrębny tryb udzielania informacji publicznej jest zdaniem organu ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U, z 2018 r. poz. 1987, z późn. zm.), która w art. 156 § 5 i § 5a przewiduje zasady, tryb i formę udostępnienia akt postępowania przygotowawczego, czyli określonych informacji publicznych, tj. zawartych w aktach spraw prowadzonych przez prokuraturę. Natomiast w sprawie przedmiotowej rzeźni Prokuratura Okręgowa w O. prowadzi postępowanie karne pod sygnaturą [...], a listy dystrybucyjne stanowią jedne z przekazanych informacji i jako takie są włączone w akta postępowania przygotowawczego. Natomiast w myśl art. 156 § 5 kpk, zasadą jest, że w toku postępowania przygotowawczego, tylko stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. Jedynie za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione także innym osobom. Tak więc, jeżeli postępowanie karne nie jest zakończone, to wgląd do akt sprawy w toku postępowania przygotowawczego podlega rygorom art. 156 § 5 kpk. Wnioskodawca złożył do tut. Sądu skargę na powyższą decyzję zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności dokonanego ograniczenia poprzez zbyt ekstensywną odmowę udostępnienia informacji, 2) art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z w zakresie w jakim ż przepisów tych wynika, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną, poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że art. 52 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski, Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, stanowi tajemnicę ustawowo chronioną oraz poprzez błędne zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że żądane przez Stowarzyszenie informacje są objęte dyspozycją 52 wskazanego rozporządzenia 3) art. 156 § 5 i § 5a kodeksu postępowania karnego 4) art. 7 i 77 K.p.a. W uzasadnieniu skargi rozwinięto w/powołane zarzuty, zwracając szczególną uwagę na zasadę jawności wyrażoną w art.10 powołanego przez organ Rozporządzenia, a także na brak wykazania przez organ potrzeby ograniczenia owej jawności. Odnosząc się do argumentacji organu opartej na przepisach K.p.k. podkreślono, że niniejszy wniosek nie został skierowany do organu prowadzącego postępowanie karne, bowiem adresat wniosku nie jest takim podmiotem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy informacja o której przekazanie zwrócił się skarżący, jest dostępna w trybie wynikającym z innego aktu prawnego niż ustawa o dostępie do informacji publicznej. Należy bowiem pamiętać o tym, że w myśl art.1 ust.2 ustawy z 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną. Powołany przepis, co do zasady, dopuszcza więc możliwość odmiennego niż w omawianej ustawie, uregulowania kwestii dostępu do informacji publicznej w innych aktach prawnych. Konsekwencją takiego unormowania jest to, że ustawodawca dopuścił możliwość, by w innych normach prawnych znajdowały się odmienne regulacje od tych jakie są zawarte w omawianej ustawie, a więc także m.in. np. zawężające krąg podmiotów uprawnionych do dostępu do informacji publicznej czy tez odmiennie regulujących jego zasady. Stąd więc w konsekwencji powyższego w sytuacji, gdy inna ustawa, czy inny akt prawny zawiera w sobie unormowania dotyczące dostępu do określonej informacji, to nie zachodzi możliwość stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu obejścia tej innej regulacji. Inaczej rzecz ujmując, regulacje dotyczące dostępu do konkretnych informacji, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy jednak mieć na względzie to, że powyższe nie oznacza swoistego automatyzmu w stosowaniu przez pytane podmioty innych regulacji prawnych odnoszących się do dostępu do informacji publicznej. Adresat wniosku, przystępując do jego rozpoznania w oparciu o inne regulacje prawne, powinien w pierwszym rzędzie przekonać wnioskodawcę (i ewentualnie Sąd) do tego, że to właśnie te inne regulacje znajdą zastosowanie przy rozpoznawaniu danego wniosku. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należało, że okolicznością niesporną było to, ze pytany podmiot wydając skarżoną decyzję przyjął, iż może rozpoznać wniosek strony w oparciu o art.52 Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich 1.2.2002). W oparciu o w/w przepis rozpoznał więc sprawę powołując się na tajemnicę zawodową opisaną w przywołanej regulacji. Dokonując powyższego zabiegu, pytany organ nie dokonał jednak żadnych ustaleń stanu faktycznego, które mogłyby wskazywać na to, że regulacja art.52 w/w Rozporządzenia, winna znaleźć zastosowanie w sprawie. Brak przedmiotowych ustaleń jest zaś o tyle istotny, że wspomniany art.52 ustalający reguły poufności dla systemu wczesnego ostrzegania, znajduje się w Sekcji 1 rozporządzenia Nr 178/2002 określonej jako "System wczesnego ostrzegania". Aby więc móc skutecznie rozpoznać sprawę w oparciu o regulacje odnoszące się do systemu wczesnego ostrzegania, organ winien udowodnić, że informacja żądana przez wnioskodawcę, należy do kategorii owego systemu wczesnego ostrzegania. Zgodnie zaś z art. 50 omawianego rozporządzenia, system wczesnego ostrzegania ma za zadanie powiadamianie o bezpośrednim lub pośrednim niebezpieczeństwie grożącym zdrowiu ludzkiemu, a pochodzącemu z żywności lub pokarmu. Reasumując, organ przechodząc na regulacje art. 52 omawianego rozporządzenia, miał obowiązek dokonania uprzedniej analizy żądanych do udostępnienia treści. Z analizy owej winien zaś wysnuć wniosek, ze przedmiot żądania dotyczy wspomnianego bezpośredniego lub pośredniego niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzkiego. Tylko bowiem taka konkluzja organu, upoważniała go do oceny wniosku inicjującego niniejsze postępowanie przez pryzmat przepisów Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich 1.2.2002), a nie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Treść uzasadnienia skarżonej decyzji wskazuje w ocenie tut. Sądu na to, że organ uchybił w/w obowiązkowi. Nie dokonał bowiem żadnej analizy spornego żądania przez pryzmat jego pośredniego lub bezpośredniego związku z niebezpieczeństwem dla zdrowia ludzkiego. Nie sposób także uznać, aby powyższy brak organ skutecznie uzupełnił na etapie postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę zawarł bowiem jedynie zdawkowe stwierdzenie o wycofaniu z obrotu mięsa, którego dotyczył niniejszy wniosek. Organ nie doprecyzował jednak powyższej kwestii. Nie wyjaśnił nawet tego, kiedy doszło do wycofania mięsa z obrotu. Niezależnie więc od tego, że przedmiotem oceny Sądu administracyjnego jest decyzja a nie pisma procesowe stron postępowania, to przywołana uwaga zawarta w odpowiedzi na skargę, wobec jej lakoniczności, nie rozwiała wątpliwości co do istnienia związku pomiędzy przedmiotem wniosku a pośrednim lub bezpośrednim niebezpieczeństwem dla zdrowia ludzkiego o jakim mowa w art. 50 omawianego Rozporządzenia. Skoro zaś nie udowodnił tego, ze przedmiotem wniosku strony jest materia wchodząca w zakres systemu wczesnego ostrzegania opisanego w Sekcji 1 omawianego Rozporządzenia, to przedwczesnym było stosowanie przez organ art.52 Rozporządzenia (który dot. poufności ale tylko dla systemu wczesnego ostrzegania). Konsekwentnie przedwczesnym było także wypowiadanie się co do merytorycznej zasadności samego wniosku. Za chybione należało też uznać twierdzenia skarżonej decyzji, ze inny tryb dostępu do żądanej informacji wynika z przepisów Kodeksu postępowania karnego, bowiem żądana lista dystrybucyjna znajduje się w aktach postępowania karnego. Umknęło bowiem uwadze organu to, że wniosek niniejszy nie został wywiedziony wobec Prokuratora Okręgowego i nie dotyczy dostępu do akt postępowania. Pytany podmiot nie jest zaś dysponentem akt postępowania prokuratorskiego. Okoliczność, iż pewne informacje znajdują się również w aktach takiego postępowania, nie uniemożliwia żądania ich udostępnienia przez inny organ, jako informacji publicznej. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1307 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do tego, aby dokonać analizy przedmiotu żądania, przez pryzmat jego pośredniego lub bezpośredniego związku z niebezpieczeństwem dla zdrowia ludzkiego, o czym stanowi art. 50 Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich 1.2.2002). Dopiero zaś wyjaśnienie przez organ istnienia (lub nieistnienia) powyższej okoliczności, umożliwi organowi ocenę sposobu rozpoznania samego wniosku. Bez bowiem dokonania wyjaśnień przez organ w powyższym zakresie nie będzie wiadomym, czy winien on rozpoznawać sprawę w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też winien powiadomić wnioskodawcę pismem, ze do rozpoznania sprawy znajdują zastosowanie przepisy innego aktu prawnego.