II SA/Wa 1006/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 78 ust. 1, art. 79 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 122 pkt 1 i § 132 ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38) decyzją z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] pkt [...] zwolnił R. J. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy z dniem [...] maja 1999 r. wskutek upływu terminu wypowiedzenia. Decyzja ta została wydana w związku z dokonanym przez R. J. w dniu [...] lutego 1999 r. wypowiedzeniem stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, zawierającym wniosek o skrócenie okresu wypowiedzenia do dnia [...] maja 1999 r. Wskutek złożonego przez R. J. wniosku o wycofanie wypowiedzenia, potraktowanego jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] maja 1999 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 września 1999 r., sygn. akt II SA 1268/99 oddalił skargę R. J. na powyższą decyzję. W piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. R. J. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o uchylenie bądź zmianę ostatecznej decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1999 r., ze skutkiem przywrócenia do zawodowej służby wojskowej, w trybie art. 155 Kpa. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., wydaną na podstawie art. 155 Kpa, odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu podał, iż z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 Kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2) nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zd. 2 Kpa, należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 Kpa, jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w jego treści, nie zaś merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zatem w ocenie organu kluczową kwestią jest ustalenie, czy istnieje słuszny interes strony lub interes społeczny, który mógłby uzasadnić uchylenie decyzji. Oceniając słuszny interes strony, organ stwierdził, że wnioskodawca został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w wyniku złożonego oświadczenia woli, a zatem uznał, iż korzystniejsze dla niego będzie zwolnienie ze służby niż pozostanie w niej. Zdaniem organu strona nie wykazała istnienia swojego słusznego interesu, brak jest również interesu społecznego rozumianego jako potrzeby Sił Zbrojnych, który przemawiałby za uchyleniem przedmiotowej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. J. wskazał, że jego słuszny interes przejawia się w realizacji prawa do wykonywania wyuczonego zawodu oraz dążeniu do osiągnięcia pełnych praw emerytalnych. Ponadto zarzucił organowi, że nie wykazał interesu społecznego, stającego na przeszkodzie uchylenia decyzji ostatecznej. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko. Każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Przepis art. 155 Kpa stanowi podstawę prawną – w przypadku gdy spełnione zostaną wymienione w nim przesłanki – do uchylenia lub zmiany decyzji wówczas, gdy nie jest ona dotknięta wadami kwalifikowanymi, a więc takimi, które dają podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zdaniem organu badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie zmierza bowiem do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej już decyzją ostateczną, a rozstrzygnięcie je kończące ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony. Na podstawie art. 155 Kpa mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i niewadliwe, lecz wyłącznie wtedy, gdy jest to podyktowane względami interesu społecznego lub słusznego interesu strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, czyli w rozumieniu art. 155 Kpa takie, których zastosowanie uzasadni określony stan faktyczny. Dla potrzeb niniejszej sprawy przepisami takimi są przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Minister Obrony Narodowej podniósł, że R. J., wypowiadając stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, chciał uniknąć ewentualnych negatywnych konsekwencji oraz następstw wynikających z toczącego się postępowania karnego i wybrał wówczas rozwiązanie, które uznał za najbardziej dla niego korzystne. Ponadto nie można słusznego interesu strony upatrywać w działaniach zmierzających do obchodzenia prawa, a takimi byłoby doprowadzenie do zmiany bądź uchylenia decyzji zwolnieniowych, podjętych w wyniku wypowiedzenia stosunku służbowego, które nie zostało skutecznie cofnięte. Innymi słowy wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 Kpa nie może być alternatywą dla nieskutecznego cofnięcia wniosku o zwolnienie z zawodowej służby wojskowej, albowiem doszłoby w ten sposób do naruszenia interesu społecznego rozumianego jako interes służby. Organ stwierdził, że żołnierz zawodowy powinien być świadomy skutków składanych oświadczeń i wykazywać się w tym zakresie należytą stanowczością. Trwający proces profesjonalizacji Sił Zbrojnych zmierza bowiem do podniesienia poziomu jakościowego kadry, co wymusza szczególny tryb doboru kandydatów do zawodowej służby wojskowej. Natomiast zgłoszony w oparciu o art. 155 Kpa wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji zwolnieniowych, nie może modyfikować trybu doboru kadry i jednocześnie deprecjonować woli organów wojskowych kształtujących strukturę Sił Zbrojnych, gdyż stanowiłoby to naruszenie interesu społecznego. Ponadto w ocenie organu, żaden przepis prawa nie gwarantuje żołnierzowi odejścia ze służby po osiągnięciu pełnej wysługi emerytalnej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. J. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i podtrzymał żądanie uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1999 r., wydanej z naruszeniem prawa. W obszernym uzasadnieniu odniósł się w pierwszej kolejności do naruszeń prawa, których dopuścił się organ w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 1999 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] pkt [...], zwalniającą go z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia dokonanego przez żołnierza zawodowego. Następnie zakwestionował stanowisko organu dotyczące uznaniowego charakteru decyzji wydanej w trybie art. 155 Kpa, stwierdzając, że wyraz "może" użyty w treści ww. przepisu odnosi się nie do uznaniowości, lecz do ewentualnego występowania słusznego interesu strony lub interesu społecznego, gdy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Nie zgodził się też z twierdzeniem organu, jakoby doprowadzenie do zmiany lub uchylenia decyzji zwolnieniowych było obejściem prawa, w których to działaniach skarżący rzekomo upatruje swój słuszny interes. Zarzucił ponadto organowi ustalenia faktyczne niezgodne z rzeczywistością, poprzez uznanie, iż organ nie wyraził zgody na wycofanie wypowiedzenia, gdyż w tym zakresie pozostaje on w bezczynności. Skarżący powołał się również na rzekome szykany, które zawarte są w zaskarżonej decyzji, a dotyczące toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego, gdy tymczasem Sąd Najwyższy umorzył postępowanie, nie dopatrując się znamion czynu zabronionego. Nie zgodził się z poglądem organu, że jego wniosek na podstawie art. 155 Kpa prowadzi do podważenia woli organów wojskowych kształtujących strukturę Sił Zbrojnych, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia interesu służby, a tym samym interesu społecznego. W dalszej części R. J. odniósł się do kwestii jego słusznego interesu, którego dopatruje się w respektowaniu prawa do wykonywania wyuczonego zawodu oraz w dążeniu do osiągnięcia pełnej wysługi emerytalnej. Natomiast interes społeczny, w jego ocenie, wyraża się w tym, że zarówno ustawa z 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych, dawały żołnierzowi określone prawa, zaś ich nierespektowanie narusza zasadę praworządności i sprawiedliwości społecznej. W interesie społecznym jest zatem naprawienie wyrządzonych krzywd. Nie zgodził się przy tym, że na gruncie art. 155 Kpa istnieje nadrzędność któregokolwiek z wymienionych w nim interesów. Skarżący podniósł dodatkowo, że w niniejszej sprawie nie można bagatelizować sposobu, w jaki organ załatwił w przeszłości jego sprawy kadrowe w wyniku czego ucierpiał jego słuszny interes. W uzupełnieniu skargi R. J. złożył szereg wniosków dowodowych, mających świadczyć o naruszeniach prawa w postępowaniu dotyczącym zwolnienia go ze służby w 1999 r. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Powyższy przepis ustanawia zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, jako regułę, od której wyjątki określone zostały w art. 16 § 1 zd. 2, a mianowicie w przypadkach przewidzianych w Kpa decyzja ostateczne może być wzruszona m. in. przez uchylenie (zmianę) decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, art. 155, art. 161). Wyznaczone przepisami Kpa odstępstwa od tej zasady, jako rozwiązania stanowiące wyjątki, podlegają wykładni ścisłej, a podważenie trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić tylko w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ jest zobowiązany do przestrzegania zasad ogólnych postępowania, w tym w szczególności do uwzględnienia w pełni art.7, 8 i 77 Kpa. Stosownie od brzmienia art. 155 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 Kpa) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Jednakże badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej, zaś podejmowane decyzje w trybie art. 155 Kpa mają charakter decyzji uznaniowych, wbrew temu co w tej materii twierdzi skarżący (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1207/95, LEX nr 27431). W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest ocena zaistnienia przesłanki uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia dokonanego przez żołnierza, w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, interes społeczny lub słuszny interes strony może wyrażać się zarówno w tym, że istnieją okoliczności faktyczne interes ten uzasadniające, jak i w tym, że istnieją okoliczności o charakterze prawnym wskazujące na nieadekwatność rozstrzygnięcia (będącego rozstrzygnięciem ostatecznym – art. 155 w zw. z art. 16 § 1 Kpa) w stosunku do obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1995 r., sygn. akt III SA 1115/94, Monitor Podatkowy 1995/12/375). Oceniając w tym kontekście okoliczność, czy w niniejszej sprawie interes społeczny przemawia za uchyleniem przedmiotowej decyzji, należy zgodzić się z organem, iż taki interes w sprawie nie występuje. Trzeba stwierdzić, że interes Sił Zbrojnych rozpatrywany w aspekcie interesu społecznego, stoi na przeszkodzie zadośćuczynieniu żądania skarżącego. Należy mieć tu na względzie w szczególności fakt, iż od daty zwolnienia R. J. z zawodowej służby wojskowej upłynął prawie dziesięcioletni okres czasu. W tym czasie Siły Zbrojne uległy radykalnemu zmniejszeniu, obecnie trwa proces ich profesjonalizacji, a zatem nie sposób uznać by potrzeby Sił Zbrojnych rozumiane jako interes społeczny przemawiały za uchyleniem decyzji zwalniającej go ze służby. Trzeba również uwzględnić okoliczność, iż skarżący sam zdecydował się na odejście ze służby, wypowiadając stosunek zawodowej służby wojskowej. Trudno zatem uznać, by w interesie społecznym było powoływanie do służby żołnierzy, którzy z własnej woli z tej służby odeszli. Jeśli chodzi natomiast o słuszny interes skarżącego, to również w tym zakresie trafne jest stanowisko organu o braku tej przesłanki w przedmiotowej sprawie. Jak już Sąd stwierdził bowiem wyżej, badanie słusznego interesu strony, jak też interesu społecznego, nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Natomiast skarżący z uporem swój słuszny interes stara się wywieść z rzekomych nieprawidłowości, jakimi obarczone było postępowanie w przedmiocie zwolnienia go ze służby. Należy przy tym zauważyć, że kwestie te były badane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 21 września 1999 r., sygn. akt II SA 1268/99 oddalił skargę R. J. na decyzję nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. Nie sposób zgodzić się również z poglądem skarżącego, że jego słusznego interesu należy upatrywać w realizacji prawa do wykonywania wyuczonego zawodu oraz dążeniu do nabycia pełnych praw emerytalnych. Przecież skarżący wykonywał wyuczony zawód, lecz z tego "uprawienia" sam zrezygnował, a ponadto żadne przepisy prawa nie gwarantują nikomu prawa do wykonywania wyuczonego zawodu, w szczególności w realiach gospodarki rynkowej i występującego bezrobocia. Powyższego argumentu można też użyć odnośnie drugiej z podnoszonych przez skarżącego okoliczności, a mianowicie dążenia do nabycia pełnej wysługi emerytalnej. Trafnie wskazał organ, a znane jest to Sądowi również z urzędu, że w związku ze zmniejszeniem stanu etatowego Sił Zbrojnych, ze służby zwalniani byli żołnierze nie posiadający w ogóle wysługi emerytalnej. Odnosząc się natomiast do pozostałych, nieprecyzyjnych i częściowo enigmatycznych zarzutów zawartych w uzasadnieniu skargi, należy stwierdzić, iż w istocie sprowadzają się one w przeważającej mierze do wskazywania rzekomych uchybień, jakich dopuścił się organ zwalniający w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w 1999 r., a które nie mogą być badane w niniejszej sprawie. Trudno również zgodzić się z poglądem skarżącego o naruszeniu przepisów postępowania przy wydawaniu decyzji w trybie art. 155 Kpa, albowiem organ dokonał prawidłowej wykładni powyższego przepisu, przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami art. 7, 8 i 77 Kpa, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił stosownie do wymogów art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.