II SA/Wa 1006/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanych urlopów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego D. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] lutego 2019 r. (nr [...]), zaskarżoną przez D. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanych urlopów. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w piśmie z 23 listopada 2018 r. skarżący, zwolniony ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, zwrócił się do organu I instancji (Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej) z wnioskiem o "ustalenie wysokości" ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. W uzasadnieniu wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił skarżącemu wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanych urlopów. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny za 62 dni urlopu wypoczynkowego i 57 dni urlopu dodatkowego, w wysokości obliczonej w sposób określony w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r., poz. 1560). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych i dodatkowych (ust. 2). Organ I instancji podał, że wyrok na który powołał się skarżący we wniosku o wyrównanie otrzymanych należności za niewykorzystane urlopy od służby rozstrzyga o niekonstytucyjności przepisu art. 115a ustawy o Policji, nie dotyczy natomiast zasad wypłacania (obliczania wysokości) ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy byłym funkcjonariuszom Straży Granicznej. Z tego powodu wniosek D. M. nie jest uzasadniony. Skarżący w piśmie z 17 stycznia 2019 r. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucił, że "twierdzenie, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego (...) odnosi się tylko do ustawy policyjnej stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa". D. M. dodał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w wydanej decyzji nie odniósł się do wysokości kwoty stanowiącej podstawę naliczania ekwiwalentu, wysokości wypłaconego ekwiwalentu oraz czy jest on adekwatnym przyznaniem należności w rozumieniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 7/15. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] lutego 2019 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że skarżącemu wypłacono wszystkie świadczenia zgodnie z obowiązującym w dniu jego zwolnienia ze służby przepisem art. 118 ustawy o Straży Granicznej, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy (wypoczynkowy i dodatkowy) mnożąc 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych i dodatkowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że powoływanie się przez skarżącego na wyrok TK z 30 października 2018 r. nie jest uzasadnione. W wyroku tym Trybunał nie orzekł bowiem o niekonstytucyjności jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej. D. M. w skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił, że została wydana z naruszeniem określonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywatela do organów władzy publicznej oraz art. 75, art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone "wadliwie". Organ nie wyjaśnił bowiem dlaczego powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania w tej sprawie przez analogię. Skarżący podał, że nie kwestionuje, że organ I instancji w listopadzie 2013 r. w związku z jego zwolnieniem ze służby z dniem [...] listopada 2013 r. wypłacił mu (na rachunek bankowy) ekwiwalent za niewykorzystane urlopy. Zdaniem skarżącego, przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia z 16 września 2005 r. "jest niezgodny z normami konstytucyjnymi, naruszając konstytucyjną gwarancję równości wobec prawa, podważając zaufanie obywateli do organów administracji". Jego zdaniem, wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczy art. 115a ustawy o Policji, określającego zasady obliczania i wypłaty funkcjonariuszom Policji ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, powinien być stosowany przez analogię, również wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej. Stosowanie przelicznika 1/30 uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu "faktycznie ogranicza (...) wyrażone w art. 66 ust. 2 Konstytucji prawo do wypoczynku". Rekompensata pieniężna za niewykorzystany urlop powinna być bowiem adekwatna do czasu pracy. Tymczasem, na co wskazał Trybunał w powołanym orzeczeniu, funkcjonariusze Policji (a tym samym również Straży Granicznej), za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia. Na zakończenie skarżący podniósł, że Rzecznik Praw Obywatelskich już w marcu 2014 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w celu zmiany § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, podnosząc że rekompensata pieniężna za niewykorzystany urlop powinna być adekwatna do maksymalnych norm czasu pracy funkcjonariusza (40-godzinny tydzień służby w 3-miesiecznym okresie rozliczeniowym). Z tych powodów D. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie zostało znowelizowane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r., natomiast wyroki Trybunału nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego. Komendant stwierdził, że przedmiotem kontroli konstytucyjnej sprawowanej przez Trybunał nie są określone instytucje, konstrukcje czy rozwiązania prawne stosowane w polskim porządku prawnym, a określone przepisy konkretnego aktu normatywnego (art. 107 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, Dz.U. z 2016 r., poz. 2072 ze zm.). W związku z tym nie jest prawidłowe zapatrywanie skarżącego, że wyrok ten powinien być "podstawą" uwzględnienia jego żądania. Komendant Główny Straży Granicznej dodał, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do "samodzielnej" odmowy stosowania przepisów z uwagi na ich niekonstytucyjność, gdyż ta może być orzeczona jedynie przez Trybunał Konstytucyjny, co w odniesieniu do przepisów regulujących zasady obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, nie nastąpiło. W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego niezastosowania wyroku Trybunału przez analogię, wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z luką w prawie (sposób obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Straży Granicznej ekwiwalentu za urlop został wyczerpująco unormowany w przepisach pragmatyki). Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ podniósł, że prawa funkcjonariuszy do ekwiwalentu za urlop są uregulowane różnie w poszczególnych służbach (pragmatykach służbowych) tj. przy użyciu różnych mnożników (np1/30, 1/22 a nawet 1/21 dla Służby Więziennej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W rozpatrywanej sprawie D. M. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 i na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, zarzucił organom obu instancji nieuzasadnioną odmowę wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanego przed zwolnieniem ze służby urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego. Zdaniem skarżącego ten wyrok ma zastosowanie przez analogię do funkcjonariuszy Straży Granicznej. Uznany za niekonstytucyjny przepis art. 115a ustawy o Policji określa bowiem zasady przyznawania (ustalania) ekwiwalentu za niewykorzystany przez funkcjonariusza Policji urlop (wypoczynkowy i dodatkowy) w sposób analogiczny do zasad przyznawania tego ekwiwalentu funkcjonariuszom Straży Granicznej (określonych § 2 ust. 2 rozporządzenia). Komendant Główny Straży Granicznej argumentował natomiast, że "negatywny" wyrok Trybunału Konstytucyjnego oddziałuje, w sferze obowiązywania prawa, wyłącznie na normę wyraźnie wskazaną w sentencji orzeczenia. Tylko ta norma tarci moc powszechnie obowiązującą i na podstawie wyroku trybunalskiego przestaje być elementem systemu prawa. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy w istocie odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 w myśl którego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. Innymi słowy, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny. Kwestia rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa była przedmiotem licznych wypowiedzi Sądu Najwyższego (np. wyroki z 17 marca 2016 r. V CSK 377/15, z 20 lutego 2018 r. V CSK 230/17) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z 24 listopada 2016 r. II FSK 2791/14 i z 9 lutego 2017 r. II FSK 3236/16). W orzeczeniach tych stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa przyjęto, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym może być uznana za niekonstytucyjną. Ten pogląd znalazł akceptację w doktrynie (por. np. Michał Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Wydawnictwo Sejmowe 2016, s. 339). W uzasadnieniu tego stanowiska podnosi się, że negatywne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uchyla domniemanie konstytucyjności nomy prawnej, a nie przepisu prawnego. Taka sama norma prawna może być zawarta w przepisach rożnych aktów prawnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy zakodowanej w konkretnym przepisie prawa deroguje zatem z systemu praw ten przepis lub jego część. Musi mieć jednak również wpływ na stosowanie innych przepisów zawierających taką samą niekonstytucyjną normę. Z art. 8 i art. 178 Konstytucji RP wynika, że sądy podlegają ustawom, w tym Konstytucji. Związanie sądu ustawą sprawia, że w zasadzie sądy nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i w konsekwencji nie mogą odmówić jej zastosowania. W razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy mają obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Powiedziano już, że przyjmuje się, że niedopuszczalność samodzielnej oceny przez sąd konstytucyjności normy ustawowej ustępuje wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł już o niekonstytucyjności, normy ustawowej, identycznej w treści z normą ustawy stosowaną przez sąd. W takim bowiem przypadku niekonstytucyjność ma charakter oczywisty, co niejako zwalnia sąd z obowiązku zwracania się z tą sprawą do Trybunału Konstytucyjnego. W rozpatrywanym przypadku mamy jednak do czynienia z zarzutem niezgodności z Konstytucją normy podustawowej, zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W świetle wynikającego z Konstytucji związania sądu ustawą można uznać, że sądy są właściwe do badania i kwestionowania konstytucyjności norm prawnych zawartych w akcie prawnym niższego rzędu niż ustawa z konsekwencjami polegającymi na odmowie zastosowania tej normy podustawowej. W tej sprawie zajęcie takiego stanowiska szczególnie uzasadnia wspomniany już fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku, na który powołał się skarżący orzekł o niezgodności z Konstytucją analogicznego w treści przepisu ustawy o Policji. Jeżeli zatem akceptuje się stanowisko co do tego, że sąd wyjątkowo może odmówić zastosowania normy ustawowej w sytuacji, gdy analogiczna norma zawarta w innej ustawie została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją, to tym bardziej, sąd będąc związany tylko ustawą, może odmówić zastosowania normy rozporządzenia wykonawczego analogicznej z uznaną za niekonstytucyjną normą ustawy Należy przypomnieć, że przepis art. 115a ustawy o Policji stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, bez konieczności ingerencji prawodawcy, z uwzględnieniem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2018 r. II SAB/Wa 268/19 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).