II SA/Wa 1009/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), , Marcin Rusinowicz-Borkowski, Protokolant sekretarz sądowy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanych urlopów uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. B. W., zwolniony ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, zwrócił się [...] listopada 2018 r. do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o wyrównanie otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanych urlopów przysługujących na dzień zwolnienia ze służby, tj. [...] listopada 2013 r. Wnioskodawca we wniosku powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił B.W. wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanych urlopów. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2365 z późn. zm.), skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny za 65 dni urlopu wypoczynkowego i 15 dni urlopu dodatkowego, w wysokości obliczonej w sposób określony w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r., poz. 1560). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych i dodatkowych (ust. 2). Wskazał, że wyrok, na który powołano się we wniosku o wyrównanie otrzymanych należności za niewykorzystane urlopy od służby rozstrzyga o niekonstytucyjności przepisu art. 115a ustawy o Policji, nie dotyczy natomiast zasad wypłacania (obliczania wysokości) ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy byłym funkcjonariuszom Straży Granicznej. Ponadto zwrócił uwagę, że w przedmiotowym wyroku Trybunał Konstytucyjny nie wskazał (nie będąc do tego upoważnionym) wymiaru części miesięcznego uposażenia, stanowiącego podstawę obliczania wysokości ekwiwalentu. Z tego też powodu do momentu zmiany przez ustawodawcę przepisów w tym zakresie, wypłata ekwiwalentu nie może być realizowana na innych zasadach niż dotychczas obowiązujące. B. W. w odwołaniu z [...] stycznia 2019 r. zarzucił Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa w związku z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 odnosi się jedynie do ustawy policyjnej. Zarzucił ponadto organowi brak odniesienia się do wysokości kwoty stanowiącej podstawę naliczania ekwiwalentu, wysokości wypłaconego ekwiwalentu oraz czy jest on adekwatnym przyznaniem należności w rozumieniu argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 147) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r., poz. 1560), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że skarżącemu wypłacono wszystkie świadczenia, zgodnie z obowiązującym w dniu jego zwolnienia ze służby przepisem art. 118 ustawy o Straży Granicznej, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy (wypoczynkowy i dodatkowy) mnożąc 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych i dodatkowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że powoływanie się przez skarżącego na wyrok TK z 30 października 2018 r. nie jest uzasadnione, ponieważ orzeczenie to nie dotyczy Straży Granicznej lecz konkretnego przepisu ustawy o Policji. B. W. w skardze na tę decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił, że została wydana z naruszeniem, określonej w art. 8 k.p.a., zasady zaufania obywatela do organów władzy publicznej oraz art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. Podniósł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15 winien być stosowany przez analogię również wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zdaniem skarżącego, przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia z 16 września 2005 r. jest niezgodny z normami konstytucyjnymi, podważając zaufanie obywateli do organów administracji. Uważa, że stosowanie przelicznika 1/30 uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu faktycznie ogranicza (...), wyrażone w art. 66 ust. 2 Konstytucji, prawo do wypoczynku. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany urlop powinna być bowiem adekwatna do czasu pracy. Tymczasem, na co wskazał Trybunał w powołanym orzeczeniu, funkcjonariusze Policji (a tym samym również Straży Granicznej), za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia. Skarżący podniósł również, że Rzecznik Praw Obywatelskich już w marcu 2014 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w celu zmiany § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby podnosząc, że rekompensata pieniężna za niewykorzystany urlop powinna być adekwatna do maksymalnych norm czasu pracy funkcjonariusza (40-godzinny tydzień służby w 3-miesiecznym okresie rozliczeniowym). Z powyższych względów, B. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie zostało znowelizowane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r., natomiast wyroki Trybunału nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego. Dodał, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do "samodzielnej" odmowy stosowania przepisów z uwagi na ich niekonstytucyjność, gdyż ta może być orzeczona jedynie przez Trybunał Konstytucyjny, co w odniesieniu do przepisów regulujących zasady obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, nie nastąpiło. W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego niezastosowania wyroku Trybunału przez analogię, wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z luką w prawie (sposób obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Straży Granicznej ekwiwalentu za urlop został wyczerpująco unormowany w przepisach pragmatyki). Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ podniósł, że prawa funkcjonariuszy do ekwiwalentu za urlop są uregulowane różnie w poszczególnych służbach (pragmatykach służbowych), tj. przy użyciu różnych mnożników (np. 1/30, 1/22, a nawet 1/21 dla Służby Więziennej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy w istocie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 w myśl którego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. Innymi słowy, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny. Kwestia rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa była przedmiotem licznych wypowiedzi Sądu Najwyższego (np. wyroki z 17 marca 2016 r., sygn. akt V CSK 377/15, z 20 lutego 2018 r., sygn. akt V CSK 230/17) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2791/14 i z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3236/16). W orzeczeniach tych, stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa, przyjęto, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, może być uznana za niekonstytucyjną. Ten pogląd znalazł akceptację w doktrynie (por. np. Michał Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Wydawnictwo Sejmowe 2016, s. 339). W uzasadnieniu tego stanowiska podnosi się, że negatywne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uchyla domniemanie konstytucyjności nomy prawnej, a nie przepisu prawnego. Taka sama norma prawna może być zawarta w przepisach różnych aktów prawnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy, wyrażonej w konkretnym przepisie prawa, deroguje zatem z systemu prawa ten przepis lub jego część. Musi mieć jednak również wpływ na stosowanie innych przepisów, zawierających taką samą niekonstytucyjną normę. Z art. 8 i art. 178 Konstytucji RP wynika, że sądy podlegają ustawom, w tym Konstytucji. Związanie sądu ustawą sprawia, że w zasadzie sądy nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i w konsekwencji nie mogą odmówić jej zastosowania. W razie wątpliwości, co do konstytucyjności ustawy, mają obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Niedopuszczalność samodzielnej oceny przez sąd konstytucyjności normy ustawowej ustępuje wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł już o niekonstytucyjności normy ustawowej, identycznej w treści z normą ustawy stosowaną przez sąd. W takim bowiem przypadku niekonstytucyjność ma charakter oczywisty, co zwalnia sąd z obowiązku zwracania się z tą sprawą do Trybunału Konstytucyjnego. W rozpatrywanym przypadku mamy natomiast do czynienia z zarzutem niezgodności z Konstytucją normy podustawowej, zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W świetle wynikającego z Konstytucji związania sądu ustawą można uznać, że sądy są właściwe do badania i kwestionowania konstytucyjności norm prawnych, zawartych w akcie prawnym niższego rzędu niż ustawa, a w konsekwencji do odmowy zastosowania tej normy podustawowej. W niniejszej sprawie zajęcie takiego stanowiska szczególnie uzasadnia wspomniany już fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku, na który powołał się skarżący, orzekł o niezgodności z Konstytucją analogicznego w treści przepisu ustawy o Policji. Jeżeli zatem akceptuje się stanowisko co do tego, że sąd wyjątkowo może odmówić zastosowania normy ustawowej w sytuacji, gdy analogiczna norma, zawarta w innej ustawie, została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją, to tym bardziej sąd, będąc związany tylko ustawą, może odmówić zastosowania normy rozporządzenia wykonawczego, o treści analogicznej z uznaną za niekonstytucyjną normą ustawy. Należy przypomnieć, że przepis art. 115a ustawy o Policji stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2). Sąd, orzekający w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, bez konieczności ingerencji prawodawcy, z uwzględnieniem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/19 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.