II SA/Wa 101/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA - Iwona Dąbrowska, Protokolant - Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe - oddala skargę - [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 i art. 38 ust. 2 pkt 3 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 lipca 1997 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 94, poz. 575 ze zm.), z dniem [...] listopada 2004 r. przeniósł [...] S. R. ze stanowiska Naczelnika Wydziału [...] w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w B. na stanowisko Kierownika Sekcji Organizacyjnej i Nadzoru w Wydziale [...] w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w B. i z tym dniem mianował go na stanowisko Kierownika Sekcji w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w B. na stałe oraz ustalił mu uposażenie zasadnicze według grupy 12. W uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że wymieniony nie wywiązuje się w pełnym zakresie z obowiązków na dotychczas zajmowanym stanowisku, a zadania wykonuje w sposób, który nie zapewnia prawidłowego funkcjonowania Wydziału [...] i pionów operacyjnych w Komendach Miejskich i Powiatowych PSP w województwie [...]. Organizowanie krajowego systemu ratowniczego i w konsekwencji organizowanie oraz prowadzenie akcji ratowniczych w wymiarze ustalonym ustawą o Państwowej Straży Pożarnej, wymaga dużej otwartości na podejmowanie i rozwiązywanie szerszej i bardziej efektywnej współpracy z podmiotami zewnętrznymi uczestniczącymi w planowaniu i działaniu operacyjnym. Jednakże sposób i styl wykonywania dotychczasowych zadań przez skarżącego, nie zapewnia realizacji tych działań. Przejawia się to tym, że nie podjął on zadania opracowania założeń systemu zarządzania kryzysowego w województwie [...] i w konsekwencji zadanie to wykonywał w zastępstwie inny wydział. Ponadto zastrzeżenia budzi brak właściwej i bieżącej współpracy Wojewódzkiego Stanowiska Koordynacji Ratownictwa z Wojewódzkim Centrum Zarządzania Kryzysowego. Sposób wykonywanej funkcji kierowniczej nie zapewnia również pełnej skuteczności i sprawności funkcjonowania zarządzanego wydziału. Zastrzeżenia te znalazły się w "uwadze służbowej" z dnia [...] grudnia 2002 r., a następnie z dnia [...] lipca 2004 r. W tej sytuacji przełożony złożył w dniu [...] października 2004 r. stosowny wniosek o odwołanie go z zajmowanego stanowiska, a w jego ocenie skarżący nie wypełnia należycie powierzonej mu funkcji i w konsekwencji utracił zaufanie przełożonych. Natomiast dotychczasowe doświadczenie zawodowe może być wykorzystane na nowym stanowisku służbowym, a łączne uposażenie nie uległo zmianie. W odwołaniu z dnia 2 listopada 2004 r. od powyższej decyzji do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, skarżący nie zgodził się stanowiskiem organu administracji pierwszej instancji i wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz przeprowadzenie kontroli w zakresie realizacji powierzonych mu zadań. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że przeniesienie na niższe stanowisko służbowe może nastąpić po spełnieniu określonych przesłanek i jeżeli przyjąć, iż były nimi "uwagi służbowe", to należało wymierzyć mu karę dyscyplinarną. Natomiast powyższe uwagi są jedynie przykładem mobbingu, bowiem swoje zadania wykonuje w sposób rzetelny i z pełnym zaangażowaniem. W konsekwencji nie należało stosować – jego zdaniem – aż tak drastycznej formy, jaką jest przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], mając za podstawę art. 11a ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2004 r. i w uzasadnieniu podał, że [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, wbrew twierdzeniom skarżącego, skonkretyzował zarzuty wobec skarżącego i stanowiły one podstawę do oceny stopnia realizacji wykonywanych przez niego zadań, a w konsekwencji do podjęcia zaskarżonej decyzji. Zarzuty owe mogą być podstawą przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, S. R. zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe rozpoznanie sprawy, a w szczególności wydanie decyzji bez zapoznania się z materiałem dowodowym i w konsekwencji wniósł o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu powołał się na swoją dotychczasową – w jego ocenie – wzorową służbę w PSP. Stwierdził ponadto, że z notatką służbową z dnia [...] grudnia 2002 r. zapoznał się dopiero 30 stycznia 2003 r. i dotyczyła ona okresu, kiedy przebywał z przyczyn usprawiedliwionych poza służbą. Natomiast odnośnie kolejnej notatki służbowej złożył już wcześniej stosowne wyjaśnienie. Nie zgodził się ponadto z zarzutem nienależytego wywiązywania się z nałożonych nań obowiązków powołując się na pozytywną opinię służbową z dnia [...] lutego 2004 r. i wcześniejszą z dnia [...] lipca 2001 r. Niezależnie od powyższego stwierdził, że w dniu [...] marca 2004 r. mianowano go na kolejny stopień pożarnictwa, a wcześniejsze kontrole wypadały dla niego pozytywne. Inne zadania, a które były przedmiotem zarzutu, przełożonych wykonywał wzorowo, za co był wielokrotnie wyróżniany przez przełożonych. Uczestniczył również czynnie, wbrew wywodom zawartym w decyzji, w realizacji zadań przy opracowaniu systemu zarządzania kryzysowego i na bieżąco współpracował z innymi podmiotami, zaś zarzut wykonywania funkcji kierowniczych bez zapewnienia pełnej skuteczności i sprawności funkcjonowania zarządzanego wydziału nie znajduje uzasadnienia w opiniach służbowych. Reasumując, wniosek z dnia [...] października 2004 r. o przeniesieniu go na niższe stanowisko służbowe, nie jest poparty żadnymi dowodami. W odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Dodał ponadto, że zarzuty dotyczące wykonywania obowiązków przez skarżącego znalazły już swoje odbicie w opinii służbowej z dnia [...] lutego 2004 r. w rubryce: "Słabe strony strażaka" i jest to niewystarczająca otwartość na podejmowanie i rozwiązywanie trudnych problemów, zbyt wąski zakres współpracy z podmiotami uczestniczącymi w planowaniu i działaniu operacyjnym, niewystarczający zakres nadzoru i konsekwencji w stosunku do podwładnych. Natomiast fakt przyznania wcześniejszych nagród, świadczy o prawidłowym wykonywaniu powierzonych zadań w danym okresie, lecz nie dowodzi o wysokiej jakości pracy w okresie późniejszym, w szczególności poprzedzającym wydanie decyzji. Konkludując podał, że przełożonym przysługuje prawo oceny podwładnego. W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2005 r., skarżący podtrzymał swoje zarzuty i skonstatował, że służbę wykonywał wzorowo, o czym świadczy m.in. przedterminowy wniosek o mianowanie go na kolejny stopień służbowy. Natomiast wniosek o przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe jest nierzetelny, a notatka z rozmowy z dnia [...] października 2004 r. nie zachowuje wymagań formalnych i materialnych. Ponadto w opinii z dnia [...] lutego 2004 r., na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, nie ma przytoczonych w niej niekorzystnych treści dla niego. Potwierdzeniem nierzetelności organu jest opinia okresowa z dnia [...] października 2004 r., gdzie w sposób nieuprawniony dopisano daty 15 listopada 2004 r. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 17 maja 2005 r. skarżący zwrócił uwagę i podniósł zarzut, że opinia z dnia [...] marca 2005 r. została w całości uchylona przez Komendanta Głównego PSP i umorzono postępowanie w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 147, poz. 1230 ze zm.), strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku niewywiązywania się z obowiązków służbowych. Słowo "można" wskazuje, ze powyższa decyzja ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ może wydać niekorzystną decyzję z punktu widzenia skarżącego i przenieść strażaka na niższe stanowisko służbowe w sytuacji, kiedy w ocenie przełożonego nie wywiązuje on się z nałożonych nań zadań. Dotyczy to takich przepisów prawnych, w których nie ma nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. "Uznanie administracyjne oznacza możliwość wyboru przez organ administracyjny przy podejmowaniu decyzji następstwa prawnego określonego w normie prawnej. Z uznaniem mamy do czynienia wówczas, gdy norma prawna zawiera dyspozycję w formie alternatywnej; najczęściej poprzez sformułowanie: organ... może". (vide: T. Woś – Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996, str. 50). Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który w sposób wnikliwy i wszechstronny, zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz w zakresie prawa materialnego, rozpatrzył sporną kwestię, a jej rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Rację ma skarżący twierdząc, że w opinii z dnia [...] lutego 2004 r. nie użyto takich sformułowań, jakie przytoczono w odpowiedzi na skargę. Rzecz jednak w tym i podnieść należy oraz szczególnie zaakcentować fakt, że przedmiotem skargi jest zaskarżona decyzja i tylko ona podlega kontroli Sądu. W niej zaś organ w sposób bardzo obszerny i wewnętrznie spójny oraz logiczny przedstawił motywy podjęcia decyzji, które mają swoje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym zawartym w aktach personalnych. Bezspornym bowiem jest, że w opinii z dnia [...] lutego w rubryce "Słabe strony strażaka" zawarto uwagę, iż wymogi działań operacyjnych nakładają na skarżącego konieczność szerszej i bardziej uszczegółowionej współpracy z podmiotami uczestniczącymi w przygotowaniu i działaniu operacyjnym. Stwierdzono również, ze skarżący winien charakteryzować się większa otwartością na podejmowanie trudnych problemów i tematów, które potencjalnie mogą zaistnieć i mieć miejsce. Ponadto winien on przejawiać większy stopień nadzoru i konsekwencji w stosunku do podwładnych w celu poprawy realizacji oraz jakości realizowanych zadań i obowiązków. Te uwagi świadczą zatem, że skarżący nie wywiązywał się dotychczas w pełni z nałożonych na niego obowiązków kierowniczych na zajmowanym stanowisku. Świadczy o tym zresztą fakt, że końcowa ocena w skali 6-cio punktowej wynosi 4,2. Z kolei to, że w opinii przedstawiono również pozytywne cechy i przymioty skarżącego nie zmienia faktu, że na powyższym stanowisku – zdaniem przełożonych – skarżący nie wywiązywał się w sposób przez nich oczekiwany z nałożonych obowiązków. Powyższe stanowisko potwierdza również notatka sporządzona w dniu [...] lipca 2004 r. A to, że skarżący ustosunkował się do niej, również nie musi zmieniać stanowiska przełożonych i – jak wynika z uzasadnienia decyzji – nie zmieniło. Jest bowiem odzwierciedleniem wniosku z dnia [...] października 2004 r. Reasumując, organ administracji – w ocenie Sądu – w żadnej mierze nie przekroczył ram swobody uznania, a przytoczone przez niego motywy, w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję i tym samym nie noszą znamion dyskrecjonalnego działania uprawnionego przełożonego. Takie uzasadnienie mieści się w granicach poprawnego korzystania z uznania administracyjnego i z tej przyczyny, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji. Prawdą natomiast jest, że w opinii, na którą powołuje się skarżący, są wyszczególnione daty 15 listopada 2004 r. Jednak zauważyć należy, że nie jest to opinia z dnia [...] października 2004 r., lecz z dnia [...] marca 2005 r., zaś ujęta tam data [...] października 2004 r. dotyczy jedynie zapoznania się skarżącego w tym dniu ze swoimi danymi osobowymi i potwierdzenia ich zgodności ze stanem faktycznym. Przypomnieć jeszcze należy skarżącemu, że powyższa opinia została sporządzona już po dacie wydania zaskarżonej decyzji i jej uchylenie z przyczyn formalnych, w żadnym stopniu nie maja wpływu na treść decyzji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.