II SA/Wa 101/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Sławomir Antoniuk, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę Komendant Powiatowy Policji w Z., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., wydanym na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem [...] września 2010 r. obniżył [...] K. N. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. [...] zł miesięcznie. Po rozpatrzeniu odwołania K. N., złożonego od ww. rozkazu personalnego, Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: kpa, rozkazem personalnym z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia [...] maja 2011 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., K. N. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Z. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. oraz utrzymującego go w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wymienionych rozkazów personalnych. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. K. N. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu ww. wniosku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, które zmierza do ustalenia czy kwestionowane rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Podniósł, iż w przypadku określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmierza do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak, to czy naruszenie to ma charakter "zwykły", czy "rażący", bądź też, czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji na stanowiskach innych niż kierownicze lub samodzielne policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. W myśl § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r., przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zadań oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Natomiast stosownie do § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia, dodatek służbowy można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżyć nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Komendant wyjaśnił, że K. N. przed wydaniem rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Z. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. był uprawniony do otrzymywania dodatku służbowego w kwocie [...] zł miesięcznie, adekwatnie do realizowanych przez policjanta obowiązków. Z uwagi na nieobecność w służbie, z powodu choroby, przydzielane ww. zadania, od dnia [...] listopada 2009 r. przez łącznie ponad 250 dni, nie były przez niego realizowane, przez co ich wykonywanie wymagało zaangażowania innych policjantów KPP w Z. Powyższe miało wpływ na ocenę wywiązywania się przez ww. z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych i uzasadniało obniżenie ww. policjantowi dodatku służbowego. Organ II instancji wskazał, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w Z. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wywołuje określony skutek prawny od wskazanej w nim daty, czyli na przyszłość. W związku z powyższym nie jest decyzją obniżającą należny policjantowi dodatek do uposażenia za okres choroby, lecz za okres przypadający po wydaniu decyzji, niezależnie od tego, czy policjant w tym okresie nadal przebywa na zwolnieniu lekarskim, czy też wykonuje obowiązki służbowe. Komendant zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym niewywiązywanie się przez policjanta z powierzonych mu zadań i czynności służbowych z powodu częstych absencji chorobowych oraz związana z tym konieczność realizowania tych zadań przez innych funkcjonariuszy, daje podstawy do podjęcia przez organ decyzji o obniżeniu przyznawanego wcześniej dodatku służbowego. Organ II instancji zwrócił uwagę, że decyzje, których stwierdzenia nieważności domagał się policjant, zostały wydane w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Zaznaczono, że brzmienie § 9 ust. 2 w zestawieniu z § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia, wskazuje, że wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować jego wysokości, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Organ II instancji wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w Z. obniżył K. N. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, a zatem rozstrzygnięcie to mieści się w granicach przyznanych organowi I instancji kompetencji i jest odzwierciedleniem oceny służby policjanta dokonanej z uwzględnieniem okresów przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim. Zdaniem organu odwoławczego, zgodne z prawem było również utrzymanie przedmiotowego rozstrzygnięcia w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. W związku z powyższym, w ocenie Komendanta Głównego Policji, w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o istnieniu okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak również w art. 156 § 1 kpa. Pismem z dnia 05 grudnia 2011 r. K. N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podtrzymując zarzuty podniesione w złożonym odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ, uznając skargę za niezasadną, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ w sposób prawidłowy nie dopatrzył się w kwestionowanych przez stronę decyzjach uchybień noszących znamiona rażącego naruszenia prawa. W pierwszej kolejności uwypuklenia wymagała okoliczność, iż wyrażona w art. 16 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uchylenie prawomocnej decyzji może więc nastąpić w sytuacjach bardzo wyjątkowych. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżący zarzucał decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. o obniżeniu dodatku służbowego rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślić należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W przedmiotowej sprawie, w ocenie tutejszego Sądu, nie można mówić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawą ocenianej w trybie nadzoru decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. o obniżeniu dodatku służbowego był art. 121 § 1 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Stosownie do treści art. 121 § 1 ustawy o Policji, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Zgodnie zaś z § 9 ust. 5 cytowanego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Przepis § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia stanowi natomiast, że dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Brak ustawowej definicji określenia zawartego w cytowanym § 9 ust. 5 rozporządzenia "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący, iż dodatek służbowy może być obniżony oraz rozstrzygnięcia, czy pojęcie to zakresem swym obejmuje przebywanie na zwolnieniu lekarskim, wywołał rozbieżności interpretacyjne. Dlatego też sądy administracyjne w drodze wykładni ustaliły, że ów "szczególnie uzasadniony przypadek" dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. W orzecznictwie uznano więc, że co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a sposobem wykonywania obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania. Jednak przebywanie na zwolnieniu lekarskim, choć faktycznie związane z niewykonywaniem obowiązków służbowych jest okolicznością odrębną, objętą inną regulacją prawną w powołanej ustawie o Policji, gdyż zgodnie z art. 121 ust. 1 tej ustawy, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 05 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 165/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie zatem obniżenie dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 cytowanego rozporządzenia stanowi naruszenie prawa. Jednak naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Jak podano powyżej przesłanki dające podstawę do obniżenia przedmiotowego dodatku nie są sprecyzowane jasno i w sposób niebudzący wątpliwości, a postawienie tezy o niezaliczeniu faktu przebywania na zwolnieniu lekarskim do szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w § 9 ust. 5 cytowanego rozporządzenia, wymaga zastosowania wykładni prawa i zabiegów interpretacyjnych. Dlatego też, mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące rażącego naruszenia prawa, jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, należy wskazać, że w tym wypadku naruszenie prawa takiego charakteru nie ma. Dodatkowo należy zgodzić się z organem, że sądy administracyjne rozpoznając skargi policjantów na decyzje w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego z uwagi na przebywanie na zwolnieniu lekarskim, wydawane na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, uchylają powyższe decyzje wskazując na naruszenie prawa, nie stwierdzają natomiast nieważności tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa, choć zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu obowiązane są badać z urzędu. Stwierdzić również należy, iż analizując niniejszą sprawę, tutejszy Sąd nie dopatrzył się występowania kolejnej przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej. O występowaniu takiej okoliczności można byłoby mówić w sytuacji, gdyby ustawa o Policji nie przewidywała w ogóle możliwości obniżania dodatków służbowych funkcjonariuszom. Okolicznością niebudzącą zaś wątpliwości jest to, iż przepis art. 121 ustawy o Policji dopuszcza taką możliwość. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz, uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).