II SA/Wa 1010/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, WSA Iwona Dąbrowska, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie przydziału na czas pełnienia służby lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o przyznaniu A. P., na czas pełnienia służby w Placówce Straży Granicznej [...], lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego przy ul. [...] w [...]. W motywach uzasadnienia organ podał, że wnioskiem z dnia 14 grudnia 1998 r. A. P. wystąpił o przydział lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. przyznał funkcjonariuszowi wskazany wyżej lokal. Od powyższego orzeczenia A. P. wniósł odwołanie, przyjmując za podstawę art. 5 ust. 3 - 5 ustawy – Prawo budowlane. Podkreślił, że nie odmawia przyjęcia lokalu, domaga się jednakże umożliwienia mu zapoznania się ze świadectwem charakterystyki energetycznej budynku, w którym znajduje się przydzielone mu mieszkanie. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie natomiast z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 z późn. zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm zaludnienia. A. P. jest uprawniony do 4 norm zaludnienia i tym wymogom odpowiada przydzielony mu lokal. Tym samym organ Straży Granicznej w prawidłowy sposób zrealizował przysługujące funkcjonariuszowi na podstawie powyższych przepisów uprawnienie. Odnosząc się do podstawy prawnej odwołania organ stwierdził, że art. 5 ust. 3-5 Prawa budowlanego formułuje nakaz użytkowania i utrzymania budynku mieszkalnego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem oraz wymogami ochrony środowiska naturalnego. Są to więc jedynie wymagania o charakterze ogólnym, chociaż wiążące, to nie mogą być stosowane samodzielnie, lecz tylko ze wskazaniem konkretnej normy szczegółowej. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 3 wyżej wskazanej ustawy dla każdego budynku oddawanego do użytkowania winna być ustalona jego charakterystyka energetyczna, określająca wielkość energii wyrażonej w kWh/m²/rok, niezbędnej do zaspokojenia różnych potrzeb związanych z użytkowaniem budynku, a osoba obejmująca budynek lub jego część w użytkowanie powinna mieć zapewnioną możliwość zapoznania się z tą charakterystyką. Jednakże obowiązek udostępnienia najemcy budynku lub lokalu świadectwa charakterystyki energetycznej nie jest treścią samej czynności przydziału lokalu, lecz jedynie jej skutkiem, wynikającym z przepisów prawa i niemającym wpływu na jej ważność. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi dokonanie niewłaściwej interpretacji przepisów dotyczących przydziału lokalu. Podkreślił, że art. 5 ust. 3 - 5 Prawa budowlanego nie odnosi się jedynie do budynków oddawanych obecnie do użytku. Wywodził natomiast, że treść wyżej wymienionego przepisu jest wynikiem transpozycji Dyrektywy 2002/91/WE z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków, której art. 7 stanowi o bezwzględnym obowiązku posiadania przez wynajmującego świadectwa charakterystyki energetycznej budynku. Wskazał, że zgodnie z art. 249 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej i art. 161 TEWEA państwa członkowskie mają jedynie wybór formy i środków wprowadzenia postanowień tej dyrektywy do swoich porządków prawnych, bez możliwości odstępstw od jej postanowień. Na poparcie swojego stanowiska wskazał na orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Wskazał też, że po podpisaniu umowy najmu będzie pozbawiony możliwości żądania okazania świadectwa charakterystyki energetycznej. Jednocześnie odmowa podpisania przez niego umowy najmu lokalu po jego przydziale, będzie skutkowała utratą przez niego prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z powodu bezzasadnej odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. pełnomocnik Komendanta Głównego Straży Granicznej złożył kserokopie pism Zastępcy Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (k-39 akt sądowych) oraz z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (k-40 akt sądowych), z których wynika, iż od dnia 14 lipca 2009 r. organ posiada świadectwo charakterystyki energetycznej budynku, w którym znajduje się przydzielony skarżącemu lokal. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga podlega oddaleniu. W myśl § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Straży Granicznej, oraz sposobu obliczania wysokości czynszu najmu za te lokale (Dz. U. Nr 122, poz. 1048) najem lokalu w budynku, o którym mowa w § 1, następuje na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu Straży Granicznej. Przypomnieć należy, iż nowelą z dnia 19 września 2007 r. (Dz. U. Nr 191, poz. 1373) wprowadzono do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zmiany wdrażające postanowienia Dyrektywy 2002/91/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków (Dz. Urz. L 1 z 4 stycznia 2004 r., str. 65-71, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 12, t. 2, str. 168). W związku z powyższym stosownie do art. 5 ust. 3 cyt. ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r., z zastrzeżeniem ust. 7, dla każdego budynku oddawanego do użytkowania oraz budynku podlegającego zbyciu lub wynajmowi powinna być ustalona, w formie świadectwa charakterystyki energetycznej, jego charakterystyka energetyczna, określająca wielkość energii wyrażoną w kWh/m²/rok, niezbędnej do zaspokojenia różnych potrzeb związanych z użytkowaniem budynku. Świadectwo charakterystyki energetycznej budynku jest ważne 10 lat. Natomiast przepis art. 63a ust. 2 cyt. ustawy stanowił, że najemcy budynku lub lokalu powinno być udostępnione świadectwo charakterystyki energetycznej budynku, jeżeli przepisy ustawy wymagają dla tego budynku lub lokalu ustalenia charakterystyki energetycznej. W doktrynie podnosi się, że ustawa – Prawo budowlane wymaga jedynie "udostępnienia" nabywcy lub najemcy świadectwa charakterystyki energetycznej. W takim układzie ów skutek w postaci obowiązku udostępnienia przez sprzedawcę lub wynajmującego drugiej stronie umowy świadectwa charakterystyki energetycznej mógłby być porównywalny (i postawiony na jednej płaszczyźnie) z obowiązkiem, o którym mówi art. 546 § 1 zd. 1 Kodeksu cywilnego, zwanym dalej k.c. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Sprzedawca obowiązany jest udzielić kupującemu potrzebnych wyjaśnień o stosunkach prawnych i faktycznych dotyczących rzeczy sprzedanej oraz wydać posiadane przez siebie dokumenty, które jej dotyczą". W istocie bowiem świadectwo charakterystyki energetycznej jest jednym z takich dokumentów, które dotyczą sprzedanej rzeczy (tj. budynku, jego części lub lokalu), i które informują o pewnych okolicznościach mających związek z używaniem tej rzeczy. W doktrynie zauważa się ponadto, że obowiązek udzielania informacji o stosunkach faktycznych dotyczących rzeczy sprzedanej oznacza powinność notyfikowania przez sprzedawcę nabywcy o sposobie konserwacji, obsługi, o używaniu rzeczy itp. Ogólnie rzecz biorąc, chodzi tutaj o poinformowanie nabywcy o wszelkich okolicznościach (stosunkach) wpływających na korzystanie z rzeczy i dotyczących bezpośrednio jej substancji. Wszystkie te informacje mogą być przy tym udzielane nabywcy w formie pisemnej. Z kolei wśród dokumentów dotyczących rzeczy (w rozumieniu art. 546 § 1 zd. 1 k.c.) znajdują się m.in. certyfikaty, atesty oraz dokumentacja budowlana budynku. W takim układzie nie ulega wątpliwości, że jednym z takich dokumentów dotyczących rzeczy sprzedanej (zbliżonym swoim charakterem do certyfikatu czy atestu i będącego zresztą – z mocy przepisów ustawy – Prawo budowlane – jednym z elementów dokumentacji budowlanej – art. 57 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy) zawierającym informacje na temat substancji rzeczy sprzedanej, jest świadectwo charakterystyki energetycznej. Raz jeszcze należałoby stwierdzić, że obowiązek udostępnienia nabywcy lub najemcy budynku lub lokalu świadectwa charakterystyki energetycznej nie jest treścią samej czynności prawnej sprzedaży lub najmu (nie musi być objęty oświadczeniem woli stron), lecz jest jedynie skutkiem czynności prawnej sprzedaży lub najmu budynku lub lokalu, wynikającym z ustawy. W tym kontekście wypada zresztą zauważyć, że w doktrynie prawa cywilnego bardzo mocno odróżnia się od siebie, z jednej strony, treść czynności prawnej, czyli zawarte w oświadczeniu woli postanowienia określające skutki dokonywanej czynności, od – z drugiej strony – skutków danej czynności prawnej, które wynikają nie z treści oświadczenia woli stron, lecz z ustawy, zasad współżycia społecznego czy ustalonych zwyczajów. Te ostatnio wymienione skutki prawne danej czynności (a więc wynikające m.in. z ustawy i nieobjęte pojęciem treści czynności prawnej) składają się na treść danego stosunku prawnego. Podobne stanowisko prezentuje też judykatura (treść czynności prawnej odnosi się do treści złożonych oświadczeń woli, które konstytuują czynność prawną. Innymi słowy, treść czynności prawnej stanowi istotny element kreujący czynność prawną, w której znajdują wyraz wyłącznie same decyzje uczestników czynności prawnej. Należy przy tym zauważyć, że w art. 56 k.c. wyraźnie odróżnia się skutki czynności prawnej wyrażone w niej samej, a więc w oświadczeniach woli, od innych następstw, które w sumie wyrażają treść stosunku prawnego). Biorąc powyższe pod uwagę, należałoby stwierdzić, że wydanie nabywcy lub najemcy świadectwa charakterystyki energetycznej i poinformowanie go w ten sposób o pewnych skutkach faktycznych dotyczących budynku lub lokalu, nie ma nic wspólnego z treścią samej czynności prawnej (sprzedaży lub najmu) jako takiej. Jest to tylko skutek tej czynności, wynikający z ustawy (Prawo budowlane) i składający się na treść wiążącego strony stosunku prawnego. W razie niewydania (nieudostępnienia) nabywcy lub najemcy budynku lub lokalu świadectwa charakterystyki energetycznej wchodzi w grę odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu nienależytego wykonania zobowiązania. Taką właśnie sankcję przyjmuje się dość powszechnie jako następstwo niewykonania obowiązku sprzedawcy w postaci powinności wydania nabywcy dokumentów związanych z rzeczą oraz poinformowania go o stosunkach faktycznych dotyczących rzeczy sprzedanej. W szczególnych (kwalifikowanych) przypadkach dopuszcza się także w tym zakresie odpowiedzialność deliktową (M. Szydło "Świadectwa charakterystyki energetycznej oraz ich rola przy dokonywaniu czynności prawnych mających za przedmiot budynki lub lokale", Rejent, rok 19, nr 1 (213), styczeń 2009 r., s. 67-69). Reasumując, w ocenie Sądu, procedura przyznania A. P. lokalu mieszkalnego została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Bezspornym jest, że skarżący otrzymał w drodze decyzji lokal mieszkalny odpowiadający przysługującym mu normom zaludnienia. Podkreślenia wymaga również fakt, iż w toku rozprawy pełnomocnik organu złożył kserokopie pism Zastępcy Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. oraz z dnia [...] listopada 2009 r., z których wynika, iż od dnia 14 lipca 2009 r. organ posiada świadectwo charakterystyki energetycznej budynku, w którym znajduje się przydzielony skarżącemu lokal. Skarżący, może zatem, domagać się okazania mu świadectwa charakterystyki energetycznej budynku w chwili zawierania umowy najmu, a także po jej ewentualnym zawarciu. Nieudostępnienie najemcy tego świadectwa może stanowić podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu nienależytego wykonania zobowiązania, o czym była mowa powyżej. Udostępnienie świadectwa charakterystyki energetycznej nie jest natomiast elementem podlegającym ocenie w toku postępowania administracyjnego o przydział lokalu mieszkalnego. Ze względu na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.