II SA/Wa 1010/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Teresa Zyglewska, Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. U. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na równorzędne stanowisko oddala skargę. Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...], stosując art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i § 1 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwolnił M. U. ze stanowiska [...] Komendy Wojewódzkiej Policji [...] w [...] grupie zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym w kwocie [...] zł i dodatkiem służbowym w wysokości [...] zł miesięcznie i z dniem [...] marca 2011 r. mianował na równorzędne stanowisko [...] w [...] grupie zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym w kwocie [...] zł i dodatkiem służbowym w wysokości [...] zł miesięcznie. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że w związku ze zbliżającymi się Mistrzostwami Europy w Piłce Nożnej Euro 2012, zachodzi konieczność uzupełnienia składu osobowego Oddziału [...] Policji, w którym na dzień [...] marca 2011 r. istnieje [...] wakatów. Ponadto [...] policjantów odbywa szkolenie podstawowe, a [...] funkcjonariuszy przebywa na adaptacji zawodowej w Oddziale [...] Policji w W. Pomimo że zainteresowany w dniu [...] lutego 2011 r. nie wyraził zgody na przeniesienie na równorzędne stanowisko służbowe, organ, kierując się potrzebami kadrowymi oraz obowiązkiem zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, mając przy tym na względzie doświadczenie policjanta w pełnieniu służb patrolowych, zdecydował o jego przeniesieniu, pozostawiając uposażenie wraz z dodatkiem służbowym w dotychczasowej wysokości. Rygor natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił interesem społecznym, interesem służby oraz potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powyższą decyzję M. U. uczynił przedmiotem odwołania, uznając ją za nader krzywdzącą. Zaznaczył, że przeniesienie dokonane zostało wbrew jego woli, co odbiera jako przejaw szykany za złożenie skargi, a także informacji, że jeden z jego przełożonych dopuścił się co najmniej dwóch przestępstw. Zwrócił uwagę na swój stan psychiczny, związany z długotrwałym mobbingowaniem jego osoby, wskazując, że przeniesienie pogarsza jego sytuację, zwłaszcza w aspekcie godzenia obowiązków służbowych z obowiązkami rodzinnymi. Poddał w wątpliwość celowość i uzasadnienie decyzji oraz nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, wnosząc w konkluzji o jej uchylenie. Rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania i podzielając w uzasadnieniu argumenty organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję M. U. zarzucił naruszenie art. 7 kpa, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i nieuwzględnienie jego słusznego interesu, art. 10 § 1 i art. 81 kpa, poprzez niezapewnienie mu możliwości brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, a w szczególności poprzez brak wszechstronnego zbadania materiału dowodowego. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. Udzielając odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, prezentując stanowisko, jakie przedstawił w zaskarżonym rozkazie personalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) przewiduje przekształcenie stosunku służbowego policjanta w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego, a jeżeli ustawa zastrzega decyzję dla Komendanta Głównego Policji, to od takiej decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 32 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy). Zatem zmiana treści stosunku służbowego policjanta, poprzez przeniesienie na inne stanowisko, w ujęciu materialnoprawnym, może polegać na jego awansowaniu, przeniesieniu go na inne stanowisko równorzędne lub przeniesieniu na stanowisko niższe. Powołany wyżej przepis ustawy o Policji zawiera przesłanki kompetencyjne, wskazując, który przełożony jest właściwy do podjęcia decyzji w przedmiocie mianowania, przeniesienia funkcjonariusza i zwolnienia ze służby. Natomiast nie zawiera on przesłanek uzasadniających ich wydanie i kwestię tę pozostawia uznaniu przełożonego. W konsekwencji oznacza to, że właściwy przełożony może dokonać przekształcenia stosunku służbowego policjanta bez jego zgody tylko w odniesieniu do stanowiska równorzędnego. Jedyne ograniczenie w tym zakresie zawiera art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe i uzależnia podjęcie takiej decyzji od zaistnienia przesłanek ustawowych, określonych w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2010 r. o sygn. akt I OSK 891/09, publ. LEX nr 595594). Przepis art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji stanowi materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia na inne, równorzędne stanowisko służbowe. Jak zaznaczono powyżej, decyzja taka ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organ Policji zachował warunki do wydania decyzji uznaniowej, należy stwierdzić, że słuszny interes M. U. (art. 7 kpa) nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś argumentacja funkcjonariusza, kwestionująca przedmiotowy rozkaz, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym). Komendant Wojewódzki Policji [...] zwolnił M. U. ze stanowiska [...] Komendy Wojewódzkiej Policji [...] i z dniem [...] marca 2011 r. mianował go na równorzędne stanowisko [...], zachowując przy tym dotychczasowe składniki uposażenia. Równorzędność stanowisk nie jest w sprawie kwestionowana. Zdaniem Sądu, zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i okoliczności faktyczne sprawy, wystarczająco wykazują potrzebę mianowania skarżącego na nowe stanowisko służbowe. Nie można bowiem zakwestionować twierdzenia właściwych przełożonych skarżącego, że jego przeniesienie wywołane zostało potrzebami służby, determinowanej realizacją ustawowych zadań Policji. Prawidłowość funkcjonowania Policji jako umundurowanej i uzbrojonej formacji opiera się na zhierarchizowaniu i podporządkowaniu służbowym. W takich warunkach nie do przyjęcia jest pogląd, że funkcjonariusz Policji, a więc pozostający w służbie, która ze swojej istoty wymaga podporządkowania oraz dyspozycyjności, nie mógłby zostać przeniesiony bez swojej zgody na inne równorzędne czy choćby wyższe stanowisko służbowe, gdy przemawiałoby za tym dobro służby. Organ Policji wskazał, że przeniesienie skarżącego wynika z konieczności uzupełnienia składu osobowego Oddziału [...] Policji, w którym na dzień [...] marca 2011 r. istnieje [...] wakatów. Ponadto – jak podał – [...] policjantów odbywa szkolenie podstawowe, a [...] funkcjonariuszy przebywa na adaptacji zawodowej w Oddziale [...] Policji w W. Podane okoliczności są wystarczające dla przyjęcia, że w imię interesu służby zachodzi potrzeba wzmocnienia tej komórki organizacyjnej, co uzasadnia decyzję o przeniesieniu skarżącego. Choć skarżący nie wyraził zgody na przeniesienie na równorzędne stanowisko służbowe, co – wbrew jego zarzutom – świadczy, że brał udział w postępowaniu, organ, kierując się potrzebami kadrowymi oraz obowiązkiem zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, miał podstawy do zdecydowania o jego przeniesieniu, uwzględniając przy tym doświadczenie policjanta w pełnieniu służb patrolowych oraz relacje, w jakich pozostawał w dotychczasowej komórce organizacyjnej. W takiej sytuacji, kierując się interesem społecznym (interesem służby) oraz potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, które to względy niewątpliwie górują nad indywidualnym interesem strony, organ Policji w sposób prawidłowy nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, umieszczając skarżącego na nowym stanowisku służbowym. Stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, stosownie do przepisu art. 28 ustawy o Policji, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Kandydat do służby w Policji, oprócz posiadania predyspozycji wymienionych w art. 25 ustawy o Policji, winien mieć na uwadze, że służba w Policji podlega szczególnej dyscyplinie, której gotów się podporządkować. Istotą tej służby jest więc dyspozycyjność jej funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a zatem takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza i nie ma przy tym znaczenia prawnego to, w jaki sposób funkcjonariusz będzie godził swoje obowiązki służbowe z obowiązkami osobistymi czy rodzinnymi. Tak więc, zawarte w ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe – co do zasady – daje przełożonemu służbowemu władzę przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby na równorzędnym stanowisku. Zaskarżona decyzja odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Motywy rozstrzygnięcia zostały w pełni wyjaśnione, decyzja nie nosi zatem znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca. W przedstawionym stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.