II SA/Wa 1010/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , Magdalena Morawiec, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi N. S. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Policji oddala skargę Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zwana dalej "Centralną Komisją Lekarską" lub "CKL", orzeczeniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] stwierdziła, że N. S. kandydat do służby w Policji jest niezdolny do służby w Policji. W uzasadnieniu orzeczenia organ nadmienił, że przedmiotowym orzeczeniem realizuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2136/17. Orzeczeniem nr [...] Centralnej Komisji Lekarskiej N. S. został uznany za niezdolnego do służby w Policji z powodu obustronnego upośledzenia słuchu na tony wysokie. Od orzeczenia kandydat złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem Sądu uchylono zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu WSA w Warszawie stwierdził brak logicznego i przekonującego wyjaśnienia odnośnie rozpoznanego schorzenia i brak uzasadnienia, dlaczego to schorzenie uniemożliwia skarżącemu podjęcie służby publicznej. SO CKL w P. zadecydował o wezwaniu kandydata do badania komisyjnego, zalecając wykonanie uprzednio badania laryngologa w Centrum Medycyny Pracy w P. W czasie badania przeprowadzonego przez Komisję nie stwierdzono odchyleń od stanu prawidłowego. W dostarczonej przez kandydata dokumentacji - badaniu laryngologa z Centrum Medycyny Pracy w P. z dnia [...] lutego 2019 r. zawarta jest opinia lekarza specjalisty otolaryngologa stwierdzająca: niedosłuch odbiorczy, obustronny, symetryczny lekkiego stopnia, skrzywienie przegrody nosa. W audiogramie – w paśmie 4 kH – ubytek słuchu obustronny 25-30 decybeli. W związku z powyższym Centralna Komisja Lekarska na podstawie przeprowadzonych dodatkowych badań uznała kandydata za niezdolnego do służby w Policji i stwierdziła niedosłuch obustronny dla tonów wysokich, a takie stwierdzono u kandydata. Organ nadmienił, że schorzenie to powoduje niezdolność do służby w Policji (§ 20 p.2). W toku postępowania uwzględnione zostały opinie prof. W. S. i prof. A. O., którzy stwierdzili w nim nieznaczne uszkodzenie słuchu powyżej 4kH. Wskazane opinie nie odnosiły się jednak, jak podkreślił organ, do przepisów obowiązujących kandydata do służby w Policji. N. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w zw. z § 20 pkt 2 kolumna 4 załącznika do rozporządzenia z dnia 11 października 2018 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa, poprzez jego błędne zastosowanie oraz przyjęcie, że: a) u skarżącego występuje obustronny niedosłuch dla tonów wysokich powodujący niezdolność do służby w Policji, podczas gdy wynik audiogramu wykazuje, że niedosłuch mieści się w normach przewidzianych przepisami prawa, co nie dyskwalifikuje kandydata ze służby w Policji (niedosłuch dla częstotliwości wysokich w paśmie od 3000 Hz do 6000 Hz przy częstotliwości 4000 Hz u skarżącego nie przekracza 25 dB), b) w audiogramie w paśmie 4 kH występuje ubytek słuchu w przedziale od 25-30 decybeli, podczas gdy w audiogramie przy częstotliwości 4000 Hz występuje co najwyżej ubytek 25 decybeli i ubytek ten przy częstotliwości 4000 Hz nie może stanowić przedziału, lecz dla konkretnej częstotliwości (w tym przypadku wskazanej w przepisie częstotliwości 4000 Hz) ubytek ten może być wyrażony tylko i wyłącznie określoną wysokością decybeli, a nie jak wskazał to organ poprzez przedział (25-30). Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa procesowego: ‒ art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co organ naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, ‒ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez doręczenie orzeczenia z lakonicznym i niejasnym uzasadnieniem, bez dostatecznego wyjaśniania stwierdzonego upośledzenia oraz braku wskazania dlaczego stwierdzone upośledzenie uniemożliwia skarżącemu podjęcie służby, bez szczegółowego odniesienia się przez organ do przedłożonych wyników audiogramu z dnia [...] lutego 2019 r. wraz z wynikami badania laryngologicznego z dnia [...] lutego 2019 r., ‒ art. 153 P.p.s.a. poprzez brak spełnienia wytycznych określonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt: II SA/Wa 2136/17, pomimo że wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku Sądu wiążą organ, ‒ art. 4 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, tj.: a) przyjęcie, że u skarżącego zachodzi obustronny niedosłuch dla tonów wysokich, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem skarżącego za niezdolnego do służby, b) wskazanie, że w audiogramie w paśmie 4 kH występuje ubytek słuchu w przedziale od 25-30 decybeli, podczas gdy w audiogramie przy częstotliwości 4000 Hz występuje co najwyżej ubytek 25 decybeli i ubytek ten przy częstotliwości 4000 Hz nie może stanowić przedziału, lecz dla konkretnej częstotliwości (w tym przypadku wskazanej w przepisie częstotliwości 4000 Hz) ubytek ten może być wyrażony tylko i wyłącznie określoną wysokością decybeli, a nie jak wskazał to organ poprzez przedział (25-30). Skarżący nadmienił, że wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący ustaleniem niezdolności do służby w Policji. N. S. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lutego 2019 r. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wniósł również o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wyników audiogramu z dnia [...] lutego 2019 r. wraz z wynikami badania laryngologicznego z dnia [...] lutego 2019 r., na okoliczność: ‒ zdolności kandydata do służby w Policji, ‒ braku przeszkód do podjęcia służby w Policji. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. Sąd oddalił ww. wniosek dowodowy z uwagi na to, iż wskazane dokumenty zawarte są już w aktach administracyjnych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi tutaj o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, uznać należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2136/17. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa materialnego i procesowego. Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Podkreślenia wymaga, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J.P. Tarno "Komentarz – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 219-225). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, zbadać zatem należało, czy orzekając ponownie, organ nie zastosował się w pełni do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 5 października 2018 r. oraz do zaleceń Sądu. W wyroku z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2136/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił bowiem uwagę na to, iż uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej winno w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniać, dlaczego zostało stwierdzone schorzenie czy ułomność fizyczna u osoby badanej określone w wykazie schorzeń i ułomności, stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Zarówno strona skarżąca, jak i sąd, nie dysponują wiedzą medyczną. Orzeczenie komisji lekarskiej winno być więc napisane tak, aby można było dokonać oceny wydanego rozstrzygnięcia, inaczej wymyka się ono spod jakiejkolwiek kontroli. Jest to istotne także z tego powodu, że zaskarżone orzeczenie uniemożliwia skarżącemu podjęcie służby publicznej, a każdemu przysługuje równe prawo dostępu do takiej służby. Jako niewystarczające i naruszające przepis art. 107 § 3 k.p.a. Sąd ocenił wyjaśnienia organu co do motywów podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności wyjaśnienie powodów, dlaczego pomimo przywołanych w uzasadnieniu opinii prof. A. O. oraz prof. W. S. uznał, iż kandydat jest niezdolny do służby w Policji z powodu obustronnego niedosłuchu dla tonów wysokich. Z opinii prof. W. Szyftera wynika bowiem, że skarżący wykazuje w "bad. audiom. bardzo nieznaczne uszkodzenie słuchu poniżej 4 KHz". Natomiast prof. A. O. stwierdził, że badany wykazuje "niedosłuch czuciowo-nerwowy wysokoczęstotliwościowy ze średnim podwyższeniem progu słuchowego ok. 17 dBHL – dla ucha lewego. Próg słuchowy ucha prawego podwyższony 8dBHL." Sąd zwrócił też uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się opinia dr hab. med. A. S. specjalisty otolaryngologa, audiologa i foniatry z dnia [...] września 2017 r., w której opiniująca stwierdza, iż rozpoznaje u N. S. "niedosłuch wysokoczęstotliwościowy (niewyraźny zapis – uwaga Sądu) ucha lewego w st. lekkim". Opinia ta została całkowicie przez organ odwoławczy pominięta. WSA w Warszawie podkreślił, iż stosownie do szczegółowych objaśnień do § 20 pkt 1 dot. jednostronnego niedosłuchu załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności (...) kandydatów do służby w Policji z niedosłuchem do częstotliwości wysokiej w pasmach (od 3000 Hz do 6000 Hz) przy częstotliwości 4000 Hz z ubytkiem słuchu do 25 dB należy kwalifikować jako zdolnych. W konsekwencji powyższych ustaleń, WSA w Warszawie uznał, że CKL, jako organ odwoławczy, nie wyjaśniając wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i nie prezentując w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia motywów swojego stanowiska, które pozwoliłyby ocenić prawidłowość wydanego orzeczenia, naruszyła przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowały treść wydanego w sprawie orzeczenia, które na tym etapie postępowania Sąd ocenił jako dowolne i przedwczesne. Wykonując powyżej przytoczone zalecenia WSA w Warszawie, organ odwoławczy polecił skarżącemu poddanie się ponownemu badaniu laryngologicznemu w [...] Centrum Medycyny Pracy (skierowanie z dnia [...] lutego 2019 r.). W dniu [...] lutego 2019 r. skarżący poddał się badaniu laryngologicznemu w ww. placówce. W wyniku tego badania dr n. med. M. M. specjalista otolaryngolog stwierdziła u skarżącego: "Skrzywienie przegrody nosa. Przewlekłe zapalenie migdałków podniebiennych. Niedosłuch odbiorczy, obustronny, symetryczny, lekkiego stopnia". Badająca opisując wyniki audiometrii tonalnej, stwierdziła: "UP = 0 dB ubytku UL – 10 dB ubytku. Audiogram: niedosłuch odbiorczy, obustronny, symetryczny, lekkiego stopnia". Do akt sprawy dołączony też został wynik badania z dnia [...] lutego 2019 r. zatytułowany "Tone Audiogram", podpisany przez asystenta protetyki słuchu E. G. W dniu [...] lutego 2019 r. Centralna Komisja Lekarska podległa właściwemu ministrowi do spraw wewnętrznych w P. w składzie 3-osobowym przeprowadziła badanie skarżącego, z czego został sporządzony protokół. Komisja zapoznała się z wynikami badania z [...] lutego 2019 r. i stwierdziła, że w audiogramie – w paśmie 4 kH – występuje ubytek słuchu obustronny 25-30 decybeli. Odnosząc się do opinii prof. W. S. i prof. A. O., Komisja podkreśliła, iż opiniujący nie odnieśli się do przepisów obowiązujących kandydata do służby w Policji. W ocenie Sądu organ prawidłowo wykonał zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 5 października 2018 r. Zwrócić należy uwagę, iż zarówno w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu MSWiA z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji (...) (Dz. U. z 2014 r. poz. 1898), jak i obowiązującym od dnia 1 listopada 2018 r. rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji (...) (Dz. U. z 2018 r. poz. 2035) obustronny niedosłuch dla tonów wysokich skutkujący kategorią N dla kandydatów do służby w Policji (kolumna czwarta wykazu), stwierdzać należy w przypadku ubytku słuchu od 25 decybeli przy częstotliwości 4000 Hz. Zdaniem Sądu organ odwoławczy, opierając się na wyniku badania audiometrycznego z dnia [...] lutego 2019 r., trafnie wskazał, iż taki obustronny ubytek słuchu u skarżącego występuje. Organ odniósł się również w sposób wystarczający do ww. opinii prof. W. S. i prof. A. O., zasadnie wskazując, iż opinie te nie uwzględniały przepisów dotyczących oceny zdolności kandydatów do służby w Policji. Dodać nadto należy, iż zdaniem Sądu, z przepisów ww. rozporządzenia już obustronny ubytek słuchu na poziomie 25 decybeli jest wystarczający do stwierdzenia kategorii "N" w przypadku kandydata do służby w Policji (§ 20 pkt 1 tabeli). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.