II SA/Wa 1011/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Adam Lipiński Jacek Fronczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu podchorążego ze służby kandydackiej - oddala skargę - Rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 892 ze zm.) oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 marca 2010 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 61, poz. 382), Rektor – Komendant [...] zwolnił ze służby kandydackiej T. B. Bezpośrednim powodem zwolnienia T. B. ze służby kandydackiej było niezaliczenie przez niego przedmiotu "Mechanika lotu" i tym samym brak wypełnienia wymogów nałożonych programem kształcenia. Rozkaz ten został doręczony stronie w dniu [...] lipca 2010 r. i nie został przez nią zaskarżony. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. T. B. złożył do Ministra Obrony Narodowej wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanego rozkazu personalnego, na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu tego wniosku T. B. opisał sytuację faktyczną, związaną ze zwolnieniem go ze służby kandydackiej, wskazał mianowicie, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwolnienia, jak i rozkaz personalny otrzymał w tym samym dniu, tj. w dniu [...] lipca 2010 r. Wskazał, że został w ten sposób pozbawiony uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a., tj. możliwości czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych w niej materiałów. Ponadto, zdaniem T. B., w postępowaniu wystąpiło naruszenie art. 7, 77 oraz 107 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia wyjaśniającego w przejrzysty sposób motywów podjętego rozstrzygnięcia, szczególnie w sytuacji wydawania decyzji w warunkach uznania administracyjnego. W odpowiedzi na powyższy wniosek, w dniu [...] stycznia 2013 r. Minister Obrony Narodowej wydał na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. decyzję nr [...], w której odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Rektora – Komendanta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił kasacyjny charakter rozstrzygnięcia, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, co oznacza, że przy rozpoznawaniu wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie rozstrzyga się co do istoty sprawy, lecz jedynie bada się, czy w konkretnym przypadku zaistniały kwalifikowane wady prawne o charakterze materialnoprawnym, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a, które mogłyby uzasadnić wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Organ wskazał, że wady te winny tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Organ podał, że w niniejszej sprawie uznał, że rozkaz personalny został wydany przez właściwy organ, który zastosował właściwą podstawę prawną, tj. art. 134 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej, który stanowi, iż żołnierza pełniącego służbę kandydacką zwalnia się ze służby kandydackiej wskutek niespełnienia wymogów określonych w regulaminie studiów lub nauki. Organ podkreślił przy tym obligatoryjny charakter decyzji o zwolnieniu, niepozostawiający organom żadnego pola do zastosowania uznania administracyjnego. Minister Obrony Narodowej powołał też treść Regulaminu Studiów [...], przyjęty uchwałą nr [...] Senatu Uczelni z dnia [...] stycznia 2007 r. i zatwierdzonego decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., głoszącego, że w przypadku niezdania egzaminu komisyjnego student zostaje skreślony z listy studentów. W niniejszej sprawie właśnie taka sytuacja miała miejsce, albowiem T. B. w dniu [...] maja 2010 r. złożył egzamin komisyjny z przedmiotu "Mechanika lotu" i otrzymał z tego egzaminu ocenę niedostateczną. Wobec powyższego, decyzja o zwolnieniu wnioskodawcy ze służby kandydackiej mogła być jedyną, jaką organ – Rektor Komendant – mógł podjąć. Minister zaznaczył przy tym, że nie jest wymagane w tym przypadku uprzednie zakończenie ostateczną decyzją administracyjną postępowania w sprawie skreślenia tego żołnierza z listy studentów, albowiem kwestia niepomyślnego zakończenia studiów w przypadku studentów będących osobami cywilnymi oraz kandydatów do służby wojskowej jest regulowana przez dwa reżimy prawne, wynikające odpowiednio z ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz z ustawy o służbie wojskowej. Odnosząc się zaś do zarzutów T. B., organ wskazał, że zarzuty dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie decyzji – ze względu na charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji – pozostają poza obszarem badania w niniejszej sprawie. Jednocześnie zaznaczył, że wnioskodawca nie wskazał, w jaki sposób pominięcie uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. wpłynęło na jego sytuację procesową, a ponadto zauważył, że T. B. zaniechał wszczęcia postępowania odwoławczego od rozkazu personalnego nr [...], gdzie mógłby podnosić wskazane przez siebie zarzuty. T. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podtrzymał dotychczasową argumentację dotyczącą naruszeń przepisów k.p.a. w przeprowadzonym przez Rektora - Komendanta postępowaniu w przedmiocie zwolnienia ze służby kandydackiej. Wskazał, że nie miał świadomości, że egzamin z przedmiotu "Mechanika lotu", wyznaczony na dzień [...] maja 2010 r., miał charakter egzaminu komisyjnego. Zwlekanie – zdaniem strony – przez organ z wydaniem decyzji o zwolnieniu go ze służby kandydackiej aż do [...] lipca 2010 r. również wskazywało na to, że uczelnia traktowała egzamin przeprowadzony w dniu [...] maja 2010 r. jako kolejny termin poprawkowy. Dodatkowo T. B. zgłosił wątpliwość dotyczącą upoważnienia osoby, która podpisała rozkaz o zwolnieniu ze służby, do wydania takiego rozstrzygnięcia. Minister Obrony Narodowej w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wydał, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w dniu [...] marca 2013 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ ponownie zaznaczył, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma szczególny charakter, odmienny od zwykłego postępowania administracyjnego. Przytoczył cały katalog przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., podkreślając, że przesłanki te powinny być interpretowane dosłownie i wręcz ścieśniająco. Minister przytoczył też treść art. 134 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wskazujący na obligatoryjny charakter zwolnienia ze służby kandydackiej, wskutek niespełnienia wymogów określonych w regulaminie studiów lub nauki. Ponadto, powołując się na treść § 24 Regulaminu Studiów za nietrafną uznał tezę wnioskodawcy, jakoby do egzaminu komisyjnego można było podchodzić kilkakrotnie. Egzamin komisyjny zdawany jest jeden raz, a jego niezaliczenie powoduje skreślenie z listy studentów, a w konsekwencji zwolnienie ze służby kandydackiej. Organ podał, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w przypadku sprawy T. B., który [...] maja 2010 r. nie zaliczył egzaminu komisyjnego z przedmiotu "Mechanika lotu" i w ten sposób wypełnił dyspozycję art. 134 ust. 1 pkt 4. Minister Obrony Narodowej stwierdził również, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu ze względu na jego specjalny charakter. Ponownie zwrócił też uwagę na zaniechanie przez wnioskodawcę zaskarżenia niekorzystnego dla niego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Odnosząc się zaś do zarzutu wydania rozkazu przez osobę do tego nieuprawnioną, organ wskazał, że w okresie od [...] czerwca 2010 r. do [...] października 2010 r. [...] M. B., pełniący służbę na stanowisku Zastępcy Rektora - Szefa Pionu w [...], został upoważniony do prowadzenia postępowań administracyjnych oraz wydawania w imieniu Rektora - Komendanta [...], decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń we wszystkich sprawach z zakresu stosunków służbowych żołnierzy oraz w zakresie właściwości rektora uczelni. Wobec powyższych okoliczności oraz braku spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Minister Obrony Narodowej nie stwierdził nieważności kwestionowanego rozkazu personalnego. Na powyższą decyzję T. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Rektora - Komendanta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu skargi T. B. powtórzył w całości swoją argumentację, dotyczącą decyzji Rektora - Komendanta [...], przedstawioną we wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego oraz odwołaniu od decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2013 r. Decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. zarzucił naruszenie art. 156 k.p.a., poprzez nieuznanie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się zaś do zawartego w decyzji twierdzenia Ministra o możliwości podnoszenia opisywanych zarzutów w drodze zaskarżenia decyzji, skarżący wyjaśnił, że nie skorzystał z przysługującego mu prawa do odwołania się od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., z uwagi na utratę zaufania do organów administracji w związku ze sposobem przeprowadzenia postępowania w sprawie jego zwolnienia ze służby kandydackiej. Skarżący ponownie wskazał, że [...] M. B. nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie jego zwolnienia ze służby kandydackiej. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i argumentację przytoczoną na jego poparcie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, należy wskazać, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istota polega na ustaleniu, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oceny tej należy dokonać wg. stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji objętej kontrolą nadzorczą. Organ nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Odnosząc się do powoływanych przez stronę przesłanek nieważnościowych, przypomnieć należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, czego skutkiem jest naruszenie norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Mając na uwadze powyższy wywód, należy podzielić stanowisko Ministra Obrony Narodowej, iż przepisy ustawy pragmatycznej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, nakazywały zwolnić ze służby kandydata na żołnierza zawodowego w przypadku niespełnienia przez niego wymogów określonych w regulaminie studiów lub nauki. Przesłanka ta, wobec niezaliczenia przez skarżącego przedmiotu nauki ("Mechanika lotu"), została ziszczona, albowiem w świetle § 24 ust. 5 Regulaminu Nauki Studiów [...], przyjętego uchwałą Senatu Uczelni z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] i zatwierdzonego decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., w przypadku niezdania egzaminu komisyjnego student zostaje skreślony z listy studentów. Zapis ten oznacza, że negatywny wynik egzaminu komisyjnego stanowi ostateczne niezaliczenie przedmiotu objętego tym egzaminem, a ponadto utratę możliwości kontynuowania studiów. Bez znaczenia pozostają zatem zarzuty skarżącego, jakoby nie był on świadomy faktu, że niezdanie egzaminu komisyjnego oznacza dla niego brak możliwości kontynuowania studiów. Z przywołanego bowiem § 24 Regulaminu jednoznacznie wynika, że student ma tylko jednokrotną możliwość podejścia do egzaminu komisyjnego. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją § 6 ust. 4 pkt 1 Regulaminu studiów, student zobowiązany jest do uzyskiwania zaliczenia semestru oraz roku w określonych terminach. Negatywny zatem wynik egzaminu komisyjnego oznaczał również, że student nie spełnił wymogów określonych tym Regulaminem. Z powyższego wynika jednoznacznie, że niezdanie egzaminu komisyjnego stanowi określoną w art. 134 ust. 1 pkt 4 pow. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przesłankę do obligatoryjnego zwolnienia studenta – kandydata na żołnierza zawodowego, ze służby kandydackiej, wskutek niespełnienia wymogów określonych w regulaminie studiów. Minister Obrony Narodowej zasadnie zatem nie dopatrzył się ziszczenia pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym nie mógł w postępowaniu nadzorczym wydać decyzji innej jak odmawiającej stwierdzenia nieważności wnioskowanej przez skarżącego decyzji o zwolnieniu ze służby kandydackiej. Organ nadzorczy, w wyniku właściwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, zgromadził w sprawie materiał dowodowy w zakresie niezbędnym dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia i po jego rozpatrzeniu wydał decyzję zgodną z prawem. Odnosząc się zaś do zarzutu wydania rozkazu przez osobę do tego nieuprawnioną, to Sąd tego zarzutu nie podziela, bowiem istotnie, jak wynika z nadesłanego do Sądu pełnomocnictwa, w okresie od [...] czerwca 2010 r. do [...] października 2010 r. [...] M. B., pełniący służbę na stanowisku Zastępcy Rektora - Szefa Pionu w [...], został upoważniony do prowadzenia postępowań administracyjnych oraz wydawania w imieniu Rektora - Komendanta [...] decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń we wszystkich sprawach z zakresu stosunków służbowych żołnierzy oraz w zakresie właściwości rektora uczelni. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego, odnośnie do wymogów uzasadnienia decyzji o zwolnieniu z uwagi na charakter decyzji uznaniowej. Otóż decyzja, wydawana przez organ na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 4 pow. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie ma takiego charakteru, bowiem organ ma obowiązek zwolnić żołnierza pełniącego służbę kandydacką w sytuacji niespełnienia wymogów określonych w regulaminie studiów lub nauki. Nie ma zatem organ w tym przepisie najmniejszego luzu decyzyjnego. Wobec powyższych okoliczności oraz braku spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Minister Obrony Narodowej nie stwierdził nieważności kwestionowanego rozkazu personalnego. Z podanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.