II SA/Wa 1013/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Sławomir Antoniuk Sędzia WSA - Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant - Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - J. K. (ur. [...] sierpnia 1959 r.) w dniu 24 października 2007 r. złożył do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o przyznanie mu świadczenia socjalnego w związku z potrzebą opieki nad chorą żoną, a następnie po piśmie informującym przez organ z dnia 8 listopada 2007 r., zmodyfikował swój wniosek pismem z dnia 18 listopada 2007 r. wnosząc o przyznanie emerytury w drodze wyjątku. Następnie w dniu 29 stycznia 2008 r. skarżący złożył oświadczenie o cofnięciu wniosku dotyczącego świadczenia w drodze wyjątku, motywując to tym, że zamierza wystąpić do sądu powszechnego z odwołaniem od decyzji odmawiającej mu wcześniejszej emerytury na zasadach ogólnych. Wobec powyższego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie z wniosku z dnia 8 listopada 2007 r., powołując się na treść powyższego oświadczenia. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 marca 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i stwierdził, że został wprowadzony w błąd przez urzędników ZUS, a jego intencją nie było cofnięcie wniosku o świadczenie w drodze wyjątku. W tej sytuacji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2008 r., wskazując w uzasadnieniu, że – jak wynika z treści środka odwoławczego – intencją skarżącego nie było wycofanie wniosku o świadczenie w drodze wyjątku. W wyniku skargi od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 875/08 oddalił skargę i w uzasadnieniu stwierdził m.in., że: "Inaczej mówiąc, sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, na skutek omawianego rozstrzygnięcia, powinna być przez organ rozpoznawana merytorycznie i od decyzji wydanej w takim postępowaniu będzie skarżącemu przysługiwał jako środek odwoławczy – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, zaś od decyzji wydanej po rozpatrzeniu tego środka odwoławczego – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego". Wobec powyższego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący nie osiągnął wieku emerytalnego wynoszącego dla mężczyzn 65 lat i nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza ZUS. Zatem może on kontynuować zatrudnienie, zaś rezygnacja z pracy na rzecz sprawowania opieki nad członkiem rodziny, nie wystarcza do przyznania świadczenie w drodze wyjątku. Reasumując, sama trudna sytuacja materialna nie stanowi przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego o przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 kwietnia 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. K. nie zgodził się ze stanowiskiem organu i odnosząc się do uzasadnienia wskazanego już wyżej wyroku podniósł, że sprawy nie rozpatrzono merytorycznie. Powołał się na inwalidztwo swojej żony, wobec której sprawuje opiekę i wyraził oburzenie faktem, że w sytuacji, w jakiej się znalazł, nie może liczyć na opiekę Państwa i powołał się na treść art. 32, 33 i 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dalszej części szczegółowo opisał stan zdrowia żony oraz zakres pomocy, jaki musi mieć ona udzielony konstatując, że to na nim spoczywa obowiązek opiekowania się sparaliżowaną małżonką, zaś jemu samemu nie wystarcza środków finansowych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2009 r. i w uzasadnieniu – powołując się na argumentację podaną już w zaskarżonej decyzji – podkreślił, że świadczenie w drodze wyjątku nie należy do świadczeń przyznawanych wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. K. wniósł o unieważnienie zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi – poza zarzutami i argumentami przedstawionymi już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podał, że organ naruszył przepisy art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 39 k.p.a. w dalszej części wskazał, że nie sobie, lecz żonie chce zapewnić środki utrzymania i życie na godnym poziomie, zaś rozstrzygnięcie organu jest bezduszne i przeprowadził polemikę z obowiązującym prawem w zestawieniu ze swoją sytuacją, gdzie musi opiekować się sparaliżowaną żoną. Ponadto środki przyznawanie z opieki społecznej są niewystarczające, podobnie jak i z innych źródeł, a następnie podał w tym zakresie obciążenie finansowe. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że organ nie jest właściwą instytucją, jeśli chodzi o zapewnienie zasiłku osobie rezygnującej z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad chorym członkiem rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (vide: art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten bowiem posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na charakter uznaniowy decyzji podejmowanej w tym trybie, przy czym pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z przepisu tego wynikają bowiem cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mianowicie 1.) dotyczy osoby ubezpieczonej lub pozostałego po ubezpieczonym członka jego rodziny, 2.) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami 3.) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek 4.) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznając powyższe świadczenie, musi stwierdzić występowanie wszystkich czterech powyższych przesłanek łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku, uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenie istnienia wskazanych przesłanek musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Innymi słowy mówiąc, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej zaś sprawie skarżący niewątpliwie znajduje się w bardzo ciężkiej sytuacji osobistej i finansowej i jego wniosek z dnia 24 października 2007 r. w świetle ustaleń dokonanych we wskazanym już wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 875/08 uznać należy, jako wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Jednakże organ – w ocenie Sądu – prawidłowo ustalił, stosując w sposób należyty wskazane powyżej reguły postępowania, że skarżący J. K. nie spełnił jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, a mianowicie braku możliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do jej wykonywania potwierdzoną orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub wiek (65 lat). Reasumując, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji, dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, a nadto przestrzegał wskazanych reguł procesowych, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób należyty. Dodać w tym miejscy należy skarżącemu, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru socjalnego i raz jeszcze podkreślić należy, że jest ono przyznawane jedynie w sytuacji spełnienia łącznie wszystkich przesłanek wynikających z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto – w ocenie Sądu – organ nie naruszył przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy w takim stopniu, aby miało to jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.