II SA/Wa 1014/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Kube Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi Z. N. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Dyrektor Izby Celnej w L., działając na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168 poz. 1323 z późn. zm.) pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] złożył funkcjonariuszowi celnemu Z. N. propozycję określającą warunki pełnienia służby. W pisemnym oświadczeniu woli złożonym w dniu [...] grudnia 2010 r. Z. N. przyjął otrzymaną propozycję. W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r., zatytułowanym "Odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...]", skierowanym do Szefa Służby Celnej, Z. N. wniósł o uchylenie w całości przedmiotowej propozycji złożonej przez Dyrektora Izby Celnej w L. i przedstawienie mu propozycji stanowiska młodszego eksperta Służby Celnej, ewentualnie uchylenie w całości powyższej propozycji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby Celnej w L. Szef Służby Celnej postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż środek zaskarżenia w postaci odwołania przysługuje od decyzji administracyjnych. Propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie ma natomiast takiego charakteru. Powołując się na poglądy doktryny organ podkreślił, że przez decyzję rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Organ zaznaczył, że materialnoprawną podstawą złożenia funkcjonariuszowi propozycji był przepis art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, który nie dawał kierownikowi urzędu uprawnienia do dokonywania w sposób władczy zmiany warunków pełnienia służby. Jednoznacznie z treści art. 222 ust. 3 i 5 ww. ustawy wynika bowiem, że propozycja składana funkcjonariuszowi celnemu, to jednostronne oświadczenie woli kierownika urzędu proponujące jedynie nowe warunki służby, które funkcjonariusz może zaakceptować lub odmówić ich przyjęcia, składając w tym przedmiocie oświadczenie woli. Z. N. mając natomiast możliwość odmowy przyjęcia propozycji Dyrektora Izby Celnej w L. oświadczeniem woli z dnia [...] grudnia 2010 r. zgodził się na zmianę warunków pełnienia służby. Szef Służby Celnej podkreślił jednocześnie, że mimo, iż stosunek służbowy Z. N. jest stosunkiem administracyjnoprawnym, który powstał w drodze mianowania do służby, nie oznacza to jednak, że wszystkie czynności podejmowane przez organ w ramach tego stosunku są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie w ustawowym terminie 7 dni oświadczenia w tym zakresie przez funkcjonariusza celnego, spowoduje wydanie zgodnie z art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej decyzji administracyjnej, co umożliwi wniesienie odwołania i kontrolę tej decyzji, a przez to również i kontrolę propozycji w trybie administracyjnym. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. N. zarzucił organowi naruszenie art. 127 k.p.a., poprzez ograniczenie prawa do złożenia odwołania w wyniku uznania, iż propozycja stanowiska nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym nie przysługuje od niej odwołanie. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż wydane przez Szefa Służby Celnej postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od propozycji Dyrektora Izby Celnej w L., rażąco narusza art. 127 k.p.a. przez pozbawienie go możliwości odwoływania się od niekorzystnej dla niego decyzji administracyjnej. Według skarżącego, pisemna propozycja stanowiska służbowego złożona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej ma charakter decyzji administracyjnej, w związku z czym podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych określonych w k.p.a. Skarżący zaznaczył, że na tryb administracyjny w sytuacji przedmiotowych "propozycji" wskazał również sam Szef Służby Celnej akceptując upubliczniony przez Ministerstwo Finansów protokół z dnia [...] października 2010 r. ze spotkania ze związkami zawodowymi, które odbyło się [...] października 2010 r., z którego wynika, że "w sytuacji kiedy funkcjonariusz celny przyjmie przedstawioną jemu propozycję stanowiska, wówczas zachowana zostaje administracyjna droga odwoławcza". Zarzucił w związku z powyższym, że został wprowadzony w błąd przez Szefa Służby Celnej i pozbawiony możliwości odwołania się od propozycji zawierającej nieprawidłowości formalno-prawne i merytoryczne, a tym samym pozbawiony prawa do drogi sądowej w sprawach zasadniczych dla treści stosunku administracyjnoprawnego. W skardze sformułował też zarzuty merytoryczne odnośnie otrzymanej propozycji. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie Szefa Służby Celnej stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisemnej propozycji złożonej skarżącemu przez Dyrektora Izby Celnej w L. z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby. Tryb składania funkcjonariuszom Służby Celnej przez kierowników urzędów pisemnych propozycji określających warunki pełnienia służby uregulowany został w Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. W terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie (art. 222 ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia (art. 222 ust. 4). Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono pisemną propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (art. 222 ust. 5). Odmowa przyjęcia propozycji stanowi natomiast podstawę do zwolnienia ze służby (art. 222 ust. 6). Charakter prawny pisemnych propozycji w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby funkcjonariuszy celnych składanych w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej był już przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Analiza orzeczeń zapadłych w tych sprawach wskazuje na ukształtowaną linię orzeczniczą, zgodnie z którą pisemna propozycja złożona w trybie cytowanego przepisu nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie w którym organ celny wydaje przedmiotowe propozycje nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: postanowienia: WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2011 r., III SA/Łd 171/11; WSA w Krakowie z 27 kwietnia 2011 r., III SA/Kr 355/11; WSA w Gdańsku z 13 maja 2011 r., III SA/Gd 160/11; wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Pisma z dnia [...] grudnia 2010 r. zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy natomiast nie rozstrzyga, proponuje jedynie skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, stanowisko służbowe oraz uposażenie. Skarżący mógł zaś propozycję przyjąć lub odmówić jej przyjęcia. Propozycja nie kształtuje zatem sama w sobie stosunku służbowego skarżącego, lecz oferuje jedynie nowe warunki tej służby. Charakter decyzji można natomiast przypisywać dopiero aktowi zwolnienia ze służby, jako konsekwencji odmowy przyjęcia propozycji (art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej). Propozycji składanej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie można też w żadnym zakresie utożsamiać z aktem mianowania na stopień służbowy na podstawie art. 223 ww. ustawy, co sugeruje skarżący. Akt mianowania wydany na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, jako nienależący ani do sfery dyspozycyjności funkcjonariusza, ani uznaniowości organu, miał charakter decyzji administracyjnej, która w istocie modyfikowała, stosownie do nowych regulacji prawnych, stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje wymienione w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Pisemna propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy, takiego charakteru natomiast nie ma. Funkcjonariusz, odmiennie aniżeli w przypadku mianowania na stopień służbowy, miał bowiem możliwość bądź wyrażenia zgody na zaproponowane warunki bądź też odmowy ich przyjęcia. Wobec powyższego należy zgodzić się z organem, że pisemna propozycja składana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy nie była działaniem władczym, charakterystycznym dla decyzji administracyjnej, dlatego też funkcjonariuszowi nie przysługiwało od niej odwołanie na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.