II SA/Wa 1014/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia A. S. z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] postanowił o dokonaniu zmiany na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu na rok 2011 poprzez skreślenie z niej A. S. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano § 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr [...] do Uchwały nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 z późn. zm.), w związku z § 6 pkt 8 Uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485) oraz § 26 ust. 3 w związku z § 6 ust 1 pkt 1 oraz § 24 ust. 1 Uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.). W uzasadnieniu uchwały podano, że A. S., zam. w [...] przy ul. [...], w dniu [...] czerwca 2007 r. złożyła wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Na podstawie Uchwały [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. została umieszczona na liście na poz. [...] osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. W związku z prowadzoną weryfikacją, na podstawie § 26 ust. 3 Uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, A. S. została wezwana do złożenia zaświadczenia o dochodach za ostatnie 6 miesięcy poprzedzających datę otrzymania pisma tj. od maja do października 2011 r. W trakcie weryfikacji ustalono, że A. S. ubiega się o przyznanie lokalu razem z dwójką dzieci E. i A. S. Mieszka w lokalu [...] przy ul. [...] w W., do którego posiada umowę najmu zawartą z E. B. właścicielem ww. lokalu. Pani A. S. ponosi opłaty za wynajem lokalu obecnie w wysokości [...] zł miesięcznie. Wskazano, że Komisja Mieszkaniowa Rady Dzielnicy [...] na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2012 r. zaopiniowała pozytywnie skreślenie A. S. z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu na rok 2011, w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały, z uwagi na to, że wnioskodawczyni posiada umowę najmu lokalu. Skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia A. S. z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu na rok 2011, złożył Prokurator Okręgowy w [...]. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), podniósł istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), poprzez skreślenie z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego A. S. z uwagi na posiadanie przez nią tytułu prawnego do innego lokalu, tj. umowy najmu lokalu mieszkalnego. Prokurator Okręgowy podniósł, że do skreślenia A. S. doszło na podstawie kryterium pozaustawowego. Stwierdził, że ustawa o ochronie praw lokatorów wskazuje expressis verbis w art. 4 ust. 2, iż gmina, posiadająca mieszkaniowy zasób, zobowiązana jest do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach, przy czym chodzi tu o gospodarstwa domowe wspólnoty samorządowej, tj. mieszkańców konkretnej gminy. Ustawodawca zatem zakreślił krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Należą do niego – w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy – mieszkańcy gminy, mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach. Jednocześnie ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencję do unormowania wysokości dochodu gospodarstwa domowego, decydującej o nabyciu prawa do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Chodzi tu o wskazanie granicy maksymalnej osiąganego dochodu, powyżej której mieszkaniec konkretnej gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu, z uwagi na możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na wolnym rynku mieszkaniowym. Poza przesłanką niskiego dochodu i pozostawania mieszkańcem gminy, prawodawca wprowadził także przesłankę posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W odróżnieniu od przesłanki wysokości osiąganego dochodu, której konkretyzację powierzono radzie gminy mocą art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, rada gminy nie ma jakiegokolwiek upoważnienia, ażeby w tekście uchwały definiować pojęcie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Wyrażenia te bowiem należą do pojęć ustawowych i kształtują istotne, z punktu widzenia jednostki, prawo najmu lokalu mieszkaniowego z gminnego zasobu. Znaczenie tych pojęć można, zatem ustalać tylko i wyłącznie w kontekście konkretnego stanu faktycznego. Rada gminy nie może więc postanowić, że prawo najmu przysługuje osobie, która nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu, gdyż norma taka jest równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Podkreślił, że przesłanka niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ma szeroki zakres treściowy. Posiadanie bowiem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego (w tym przypadku umowy najmu) nie rozstrzyga jednoznacznie o braku, po stronie zainteresowanego, przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Zwrócił na to uwagę sam ustawodawca, który w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów wprowadził przesłankę braku tytułu prawnego do lokalu, jako jedno z kryterium przyznania lokalu socjalnego, a więc lokalu tej kategorii, która przeznaczona jest dla osób najbardziej potrzebujących pomocy ze strony wspólnoty samorządowej, u których zachodzi kwalifikowana postać niemożności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W konkluzji Prokurator Okręgowy uznał, że stan prawny wskazuje, iż krąg osób, którym gmina powinna stworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, zakreślony został jednoznacznie w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów i nie może być dowolnie modyfikowany przez Uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy oraz wydawane na jej podstawie rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, podejmowane przez zarządy poszczególnych dzielnic. Jednocześnie stwierdził, że § 6 ust. 1 pkt 1 Uchwały nr LVIIl/175l/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. wprowadza kryterium pozaprawne w zakresie wynajmowania lokali na czas nieoznaczony osobom pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. Podniósł, że oparte na tej podstawie rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., podjęte w sprawie indywidualnej, jako jednoznacznie sprzeczne z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, istotnie narusza przepisy ustawy w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tego aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 Uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937), zmienionej uchwałą nr XVII/353/2011 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 116, poz. 3676), odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiadają tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i mogą go używać. W trakcie weryfikacji listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, dokonanej na podstawie § 26 ust. 3 ww. Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy, ustalono że A. S. jest rozwiedziona, sama wychowuje dwoje dzieci, z którymi ubiega się o przyznanie lokalu. Na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że wnioskodawczyni od lipca 2007 r. mieszka w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], do którego posiada umowę najmu zawartą z właścicielem ww. lokalu. A. S. ponosi miesięczne opłaty za wynajem lokalu. Nadto organ podniósł, iż wszystkie uchwały Zarządu Dzielnicy [...] są badane przez Prezydenta [...] w trybie nadzoru, zgodnie z § 62-67 Statutu Dzielnicy [...] (załącznik nr [...] do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32 poz. 453 ze zm.) na podstawie kryteriów: zgodności z prawem, celowości i rzetelności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawyz dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając w ustawie proceduralnej sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W myśl przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Legitymacja prokuratora do zaskarżenia aktu organu gminy wypływa z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. Nr 21, poz. 206 ze zm.), zgodnie z którym prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie stała się uchwała nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2012 r. w sprawie dokonania zmiany na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu na rok 2011 poprzez skreślenie z niej A. S. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały wskazano § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.). W tym miejscu podkreślić należy, iż wyżej wskazana uchwała była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 11 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1521/12, stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 powyższej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 128/13 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy. Powyższa okoliczność przesądza o tym, że wszystkie uchwały oparte na nieważnym § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 dotknięte są nieważnością. Reasumując, akt prawa miejscowego (zaskarżona uchwała) wydany na podstawie nieważnego przepisu prawa (§ 6 ust. 1 pkt 1 uchwały, vide wyrok NSA I OSK 128/13) jest nieważny. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, która zawiera nieważny § 6 ust. 1 pkt 1 i 2, który to przepis stanowił podstawę prawną zaskarżonej uchwały należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Dla rozstrzygnięcia zasadności skargi istotna jest zatem wykładnia powołanego przepisu, określającego kompetencje prawodawcze Rady, stanowiącego upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, a także przepisów ustawowych regulujących materię normowaną uchwałą. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokalne przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ustęp 3 powołanego wyżej art. 21 stanowi natomiast, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddawania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. W art. 21 ust. 3 ustawodawca wymienia zatem katalog spraw, które z mocy powyższego przepisu powinna regulować w drodze uchwały rada gminy. Przy czym nie jest to katalog zamknięty, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" oznacza jednak, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto rada gminy może uregulować w uchwale jeszcze inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem. Zgodzić się jednak należy ze skarżącym, że prawidłowe wykonanie upoważnienia do uchwalenia zasad wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nakazuje uwzględnienie w uchwale całokształtu stanu prawnego regulującego tę problematykę, wynikającego z przepisów ustawy, w szczególności uchwała nie może modyfikować przepisów bezwzględnie obowiązujących. Dla rozważonej kwestii istotna jest zatem treść art. 4 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi, że gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. W przepisie tym ustawodawca określił kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, a osobami takimi są, jak wskazuje powyższy przepis, osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Omówiona ustawa nie wprowadza innych ograniczeń, wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu. Inne kategorie osób będących członkami wspólnoty samorządowej nie mogą być zatem wykluczone z możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu, a zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mogli ubiegać się o uzyskanie lokalu. A zatem, w myśl powołanej ustawy, niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu, osób wymienionych § 6 ust. 1 ptk 1 i 2 Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Brak było zatem podstaw do uznania, że odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada tytuł prawny do innego lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać, a także, gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwości zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, gdyż norma taka jest równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z art. 4 ust. 2 ustawy. Nadto zauważyć należy, iż przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy określa kryteria pierwszeństwa w wyborze osób, a nie kryteria wykluczające osoby spełniające warunki przedmiotowe. W ocenie Sądu, zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do tego, aby wykluczyć z grona członków wspólnoty samorządowej, którzy mogą ubiegać się o lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego gminy tych osób, które posiadają tytuł prawny do innej nieruchomości lub lokalu. W konkluzji należy stwierdzić, że zakwestionowana uchwała istotnie narusza prawo, wykracza poza normy kompetencyjne wynikające z art. 21 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.