II SA/Wa 1015/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Anna Mierzejewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi R.W. na orzeczenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu I instancji Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego orzeczeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydanym na podstawie § 35 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2014 r., poz. 60), utrzymał w mocy orzeczenie Zastępcy Dyrektora Biura Kadr ABW nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o ukaraniu karą nagany [...] R. W. — eksperta Wydziału [...] Departamentu [...] ABW. W sprawie ustalono stan faktyczny. Zastępca Dyrektora Biura Kadr ABW, po przeprowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym, wydał w dniu [...] lutego 2014 r. orzeczenie nr [...], którym uznał [...] R. W. winnym tego, że będąc dysponentem materiałów dotyczących procesu opiniodawczego [...] M. M. podczas pełnienia funkcji Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Biura [...] ABW, udostępnił bez wymaganej zgody kopię notatki służbowej z dnia [...] grudnia 2013 r. l.dz. [...] dotyczącej zmiany opinii służbowej [...] M. M. oraz kopię opinii służbowej z dnia [...] grudnia 2013 r. (oceny przebiegu służby funkcjonariusza ABW) - [...] M. M. - l.dz. [...], swojemu pełnomocnikowi r. pr. A. K., która złożyła potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie wymienionych dokumentów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz ze skargą na orzeczenie dyscyplinarne z dnia [...] maja 2014 r. wydane przez Szefa ABW w Warszawie wobec [...] R. W. (sygn. [...]), tj. czyn z § 8 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 60). i wymierzył mu karę nagany. W odwołaniu od powyższego orzeczenia obwiniony wniósł o jego zmianę i uniewinnienie obwinionego. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w orzeczeniu utrzymującym w mocy orzeczenie organu I instancji stwierdził, że zgromadzony w ramach postępowania dyscyplinarnego materiał dowodowy w sposób jednoznaczny pozwala przyjąć, że [...] R. W. popełnił zarzucane mu przewinienie dyscyplinarne, pomimo, że nie przyznał się do jego popełnienia. Szef ABW zaznaczył, że obwiniony przyznał, iż w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym o sygn. akt [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r., na spotkanie z rzecznikiem dyscyplinarnym P. W. prowadzącym ww. postępowanie, przyniósł oryginały dokumentów, będące przedmiotem opiniowania [...] M. M., które w tym czasie były w jego dyspozycji, aby je porównać z kserokopiami dokumentów znajdujących się w aktach postępowania dyscyplinarnego sygn. akt [...]. Obwiniony stwierdził, że porównywał dokumenty w obecności rzecznika dyscyplinarnego oraz swojego obrońcy w pomieszczeniu służbowym rzecznika. Zdaniem obwinionego podczas tego zaznajomienia obrońca w formie ustnej wystąpiła do rzecznika o wydanie kopii pisma Dyrektora Biura [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. skierowanego do Dyrektora Biura Kadr wraz z załącznikami w postaci notatki służbowej z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz opinią służbową z przebiegu służby M. M. z dnia [...] grudnia 2013 r. Obwiniony wyjaśnił, że rzecznik przesłaniając dekretację wykonał kopię dokumentu i przekazał ją obrońcy. Ponadto obwiniony stwierdził, że opinia M. M. z dnia [...] grudnia 2013 r. nie zawierała ostatniej strony z podpisem opiniowanej, o czym obwiniony poinformował swojego obrońcę. Natomiast obrońca poprosił obwinionego, aby ten wykonał i przekazał jej kopię tej strony opinii gdzie znajdował się podpis opiniowanej wraz z datą, co obwiniony uczynił. Organ stwierdził, że w jego ocenie, ujawniony fakt postępowania obwinionego z powierzonymi mu dokumentami służbowymi jest wysoce naganny. Podkreślił, że obwiniony nie ma żadnej refleksji, iż jako przełożony postąpił karygodnie, udostępniając powierzone mu dokumenty służbowe dotyczące innego funkcjonariusza osobie nieuprawnionej. Organ stwierdził, że niepodważalnym jest fakt potwierdzony przez obwinionego, że udostępnienie przedmiotowych dokumentów nastąpiło w celu osiągnięcia korzyści osobistej. Odnosząc się natomiast do zarzutu obdarzenia wiarą zeznań rzecznika dyscyplinarnego P. W., co do tego, iż nie przekazywał on obwinionemu, jak i jego obrońcy kopii notatki służbowej z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz opinii służbowej z przebiegu służby M. M. z dnia [...] grudnia 2013 r., organ wskazał, że jest sformułowany jak oskarżenie, na które obwiniony nie przedstawił miarodajnych dowodów. Ponadto przesłuchany w charakterze świadka rzecznik dyscyplinarny zeznał, iż nie przekazywał obwinionemu ani jego obrońcy powyższych dokumentów. Przyznał natomiast, iż obrońca obwinionego wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie kserokopii stanowiska Dyrektora Biura Kadr w sprawie dotyczącej niewykonania polecenia wyższego przełożonego do zmiany opinii M. M., sporządzonego jako odpowiedź na wystąpienie Dyrektora B[...], w celu przygotowania przez obrońcę linii obrony. Na co rzecznik dyscyplinarny wykonał kserokopię powyższego dokumentu i przekazał go obrońcy obwinionego. Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi R. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 42 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z § 22 ust. 2 i w zw. z § 53 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, polegające na ograniczeniu skarżącemu prawa do obrony poprzez zastraszenie obwinionego perspektywą ukarania dyscyplinarnego, zmierzające do odstręczenia obwinionego od podejmowania obrony jak i skutecznego korzystania z pomocy obrońcy; - § 35 pkt 1 rozporządzenia dyscyplinarnego poprzez jego zastosowanie i tym samym utrzymanie w mocy orzeczenia dyscyplinarnego o ukaraniu skarżącego karą dyscyplinarną nagany, w sytuacji braku podstaw i dowodów popełnienia przez niego przewinienia dyscyplinarnego; - § 8 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia dyscyplinarnego poprzez bezpodstawne wszczęcie przez wyższego przełożonego postępowania dyscyplinarnego w stosunku do skarżącego z uwagi na rzekome uzasadnione podejrzenie naruszenia przez niego dyscypliny służbowej, polegające na udostępnieniu bez wymaganej zgody w toczącym się postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko skarżącemu w sprawie sygn. akt [...] kopii notatki służbowej z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz opinii służbowej z dnia [...] grudnia 2013 r. dotyczących M. M., swojemu obrońcy w tym postępowaniu, to jest radcy prawnemu A. K., która złożyła potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie wymienionych dokumentów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz ze skargą na orzeczenie dyscyplinarne z dnia [...] maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 1487/14); - § 34 ust. 1 w zw. z ust. 2 rozporządzenia dyscyplinarnego poprzez oddalenie wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącego w odwołaniu od orzeczenia z dnia [...] lutego 2015 r. pomimo zaistnienia wyjątkowych okoliczności sprowadzających się do tego, iż rzecznik dyscyplinarny, przesłuchiwany w charakterze świadka zeznał, że nie przekazywał on obwinionemu jak i jego obrońcy kopii notatki służbowej oraz opinii służbowej, podczas gdy przekazał on kopię pisma Dyrektora Biura [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. kierowanego do Dyrektora Biura Kadr ABW, do którego załącznikami były m.in. kopia notatki z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz kopia opinii służbowej, które to pismo było jedynie w dyspozycji rzecznika dyscyplinarnego oraz jego nadawcy i adresata, czego dowodem jest posiadanie kopii pisma przewodniego przez obwinionego i jego obrońcę i co w istotny sposób podważa zeznania rzecznika w oparciu o które organ oparł swoje ustalenia faktyczne; - § 27 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 8 ust. 7 rozporządzenia dyscyplinarnego poprzez ich błędne zastosowanie sprowadzające się do uznania obwinionego winnym popełnienia czynu i wymierzenia mu kary dyscyplinarnej, w następstwie przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego wszczętego z uwagi na podejrzenie naruszenia dyscypliny służbowej przez funkcjonariusza, które miało przejawiać się nadużyciem zajmowanego stanowiska dla osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, w sytuacji gdy z materiału dowodowego jak również w świetle przepisów rozporządzenia dyscyplinarnego wynika, iż obwiniony nie popełnił zarzucanego mu czynu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga R. W. zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy ABW zostało kompleksowo uregulowane w rozdziale 10 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1929 ze zm.) - "Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu" oraz w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2014 r., poz. 60). Zgodnie z art. 145 ust. 1 cytowanej ustawy funkcjonariusz podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej oraz w innych przypadkach określonych w ustawie. Na podstawie art. 146 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariuszowi mogą być wymierzane kary dyscyplinarne: 1) upomnienie; 2) nagana; 3) surowa nagana; 4) nagana z ostrzeżeniem; 5) ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku; 6) wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe; 7) obniżenie stopnia; 8) pozbawienie stopnia oficerskiego; 9) ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby; 10) wydalenie ze służby. W świetle art. 151 tejże ustawy, właściwi do udzielania wyróżnień oraz wymierzania kar dyscyplinarnych są Szef ABW albo Szef AW, każdy w zakresie swojego działania, a także inni uprawnieni przełożeni. Stosownie zaś do § 8 ust. 1 pkt 7 cytowanego rozporządzenia postępowanie dyscyplinarne wszczyna się niezwłocznie, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie naruszenia dyscypliny służbowej przez funkcjonariusza w przypadku nadużycia zajmowanego stanowiska lub służby dla osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej. Paragraf 27 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia stanowi, że na podstawie zebranego w toku postępowania dyscyplinarnego materiału dowodowego przełożony orzeka o uznaniu obwinionego winnym popełnienia czynu i wymierzeniu kary dyscyplinarnej. Celem postępowania dyscyplinarnego, zgodnie z § 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, z dnia 20 grudnia 2004 r. jest w szczególności: 1) ustalenie, czy czyn, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, został popełniony i czy obwiniony jest jego sprawcą; 2) wszechstronne wyjaśnienie okoliczności i przyczyn popełnienia czynu; 3) zebranie i utrwalenie dowodów w sprawie; 4) wymierzenie funkcjonariuszowi współmiernej do popełnionego przez niego czynu kary dyscyplinarnej. W świetle natomiast § 28 ust. 1 ww. rozporządzenia, przy wymiarze kary dyscyplinarnej oraz w przypadku odstąpienia od jej wymierzenia przełożony uwzględnia w szczególności: rodzaj i wagę czynu, a zwłaszcza charakter obowiązków służbowych, które obwiniony naruszył lub których nie dopełnił, okoliczności, w jakich czyn został popełniony, pobudki jego popełnienia, stopień winy, zachowanie się obwinionego przed i po popełnieniu czynu, okres pozostawania obwinionego w służbie i jego opinię służbową. Na zaostrzenie wymiaru kary dyscyplinarnej wpływa zaś: 1) popełnienie czynu pod wpływem alkoholu lub innego środka odurzającego; 2) uprzednia karalność sądowa lub dyscyplinarna; 3) popełnienie czynu z motywacji zasługującej na szczególne potępienie lub w obecności podwładnego, wspólnie z nim lub na jego szkodę. Dostrzec należy, że ustawodawca, formułując w treści art. 146 ustawy o ABW katalog kar dyscyplinarnych, nie określił, jakiemu przewinieniu odpowiada każda z nich. W związku z tym, właściwym jest przyjęcie, że pozostawił te kwestie uznaniu organów rozstrzygających, co nie oznacza jednak dowolności w ich stosowaniu. Ocena naruszenia obowiązku służbowego, waga tego naruszenia, ustalenie jego zakresu, a także wymiar odpowiedniej kary (§ 28 rozporządzenia) stanowi kompetencję organów orzekających w sprawach dyscyplinarnych. Należy jednak mieć na uwadze, że owa "uznaniowość" przepisu nie oznacza jego dowolności. Organ ma bowiem obowiązek zbadać okoliczności faktyczne sprawy i uzasadnić wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Sądy administracyjne nie dokonują bowiem oceny zaskarżonego aktu administracji publicznej pod względem słuszności zapadłego rozstrzygnięcia, a jedynie badają, czy nie narusza on prawa. Przepisy rozdziału 10 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu nie wyznaczają organowi dyscyplinarnemu merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co oznacza, że przepis ten wprowadza swobodną ocenę dowodów w tym zakresie, w związku z czym sądowa kontrola oceny dowodów oznacza jedynie sprawdzenie, czy dokonana już ocena nie wykazuje błędów natury faktycznej lub logicznej, bądź, czy też nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym lub wskazaniami wiedzy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 13/15, niepubl. oraz orzeczenia dotyczące ustawy o Policji zawierającej analogiczne rozwiązania dotyczące postępowania dyscyplinarnego - wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 994/06, publ. LEX nr 344637 wyrok WSA w Warszawie z dnia 05 maja 2014 r. sygn. II SA/Wa 95/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 443/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę również podziela i aprobuje powyższe stanowisko. Dlatego też w przedmiotowym postępowaniu dyscyplinarnym należało przede wszystkim zbadać, czy zgromadzony materiał dowodowy stanowi dostatecznie umotywowaną podstawę do ewentualnego wymierzenia funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej, a tym samym - czy materiał dowodowy obejmuje całokształt okoliczności, mających znaczenie dla sprawy i czy podjęto wszelkie czynności w celu wyjaśnienia zdarzenia, będącego przedmiotem postępowania. W rozpoznawanej sprawie organy dyscyplinarne uznały skarżącego winnym tego, że będąc dysponentem materiałów dotyczących procesu opiniodawczego [...] M. M. podczas pełnienia funkcji Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Biura [...] ABW, udostępnił bez wymaganej zgody kopię notatki służbowej z dnia [...] grudnia 2013 r. l.dz. [...] dotyczącej zmiany opinii tego funkcjonariusza oraz kopię opinii służbowej z dnia [...] grudnia 2013 r. (oceny przebiegu służby funkcjonariusza ABW) - [...] M. M. - l.dz. [...], swojemu pełnomocnikowi r. pr. A. K., która złożyła potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie wymienionych dokumentów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz ze skargą na orzeczenie dyscyplinarne wydane wobec skarżącego, tj. czyn z § 8 ust. 1 pkt 7 cytowanego rozporządzenia i wymierzyły mu karę nagany. W ocenie Sądu, okoliczność udostępnienia powyższych dokumentów obrońcy skarżącego nie została dostatecznie wyjaśniona, a zatem wydane orzeczenie o ukaraniu skarżącego karą dyscyplinarną nagany co najmniej jest przedwczesne, a zarzuty skargi w tej części okazały się zasadne. Organ wyjaśniając kwestię udostępniania spornych dokumentów oparł się na zeznaniach świadka P. W., który wyjaśnił, że nie udostępnił obrońcy skarżącego spornych dokumentów. Jednak wykonał na wniosek obrońcy kserokopię stanowiska Dyrektora Biura Kadr w sprawie dotyczącej niewykonania polecenia wyższego przełożonego do zmiany opinii M. M., sporządzonego jako odpowiedź na wystąpienie Dyrektora B[...] i przekazał go obrońcy obwinionego. Tymczasem skarżący w całym postępowaniu dyscyplinarnym, jak i w skardze podnosi, że sporne dokumenty były załącznikami do pisma udostępnionego obrońcy przez P. W.. Organy dyscyplinarne nie wyjaśniły w żaden sposób tej kwestii, nie odniosły się do twierdzeń skarżącego w tym zakresie ani na etapie postępowania dyscyplinarnego, ani na etapie postępowania sądowego, nie podjęły też żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tych rozbieżności, np. poprzez przesłuchanie w charakterze świadka obrońcy skarżącego m.in. na okoliczność jakie faktycznie dokumenty zostały mu udostępnione przez P. W.. Organy nie wyjaśnił też tej kwestii w ramach przesłuchania świadka P. W.. Dlatego w ocenie Sądu, organy nie ustaliły stanu faktycznego w sprawie w sposób wystarczający, z którego wynikałoby popełnienie przez skarżącego zarzucanego mu czynu. Z akt sprawy nie wynika bowiem, czy skarżący faktycznie udostępnił sporne dokumenty, a zatem czy dopuścił się zarzucanego mu przewinienia. Stąd też ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe wytyczne Sądu, rozważą możliwość uzupełnienia materiału dowodowego o zeznania innych świadków (np. obrońcy obwinionego) i ustalą stan faktyczny w sprawie, biorąc pod uwagę wszystkie aspekty zdarzenia. Z uwagi na rodzaj stwierdzonego uchybienia Sąd odstąpił od oceny stopnia dolegliwości wymierzonej kary dyscyplinarnej, ponieważ na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. W pierwszej kolejności, w ocenie Sądu, należy ustalić, czy skarżący dopuścił się zarzucanego mu przewinienia, a dopiero w konsekwencji tego ustalić wymiar kary. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.