II SA/Wa 1017/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Bronisław Szydło, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Łukasz Bazyluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Dnia 26 września 2007 r. do Centrali KRUS wpłynęło pismo z Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, w którym zwrócono się z prośbą o zbadanie sprawy i rozważenie możliwości przyznania W. Ś. prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W odpowiedzi na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich, Prezes KRUS [...] lutego 2008 r. wydał na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 55 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291) decyzję nr [...], odmawiającą przyznania W. Ś. prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że 26 maja 1993 r. W. Ś. złożył wniosek o rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy, w którym podał, że jest razem z żoną współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 16, 29 ha. W wyniku badania lekarskiego, przeprowadzonego przez Komisję Lekarską KRUS orzeczeniem z [...] lipca 1993 r. W. Ś. uznany został za długotrwale niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym na trwale oraz za inwalidę pierwszej grupy. Na tej podstawie decyzją z [...] sierpnia 1993 r. organ rentowy przyznał W. Ś. prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy i podjął wypłatę tego świadczenia w części składkowej plus 50% części uzupełniającej. Decyzją z [...] sierpnia 1998 r. organ rentowy zawiesił W. Ś. wypłatę 50% części uzupełniającej. Aktem notarialnym Repertorium [...] z [...] października 1998 r. małżeństwo Ś. przekazali umową darowizny posiadane gospodarstwo rolne córce i na tej podstawie organ rentowy decyzją z [...] października 1998 r. podjął W. Ś, wypłatę renty rolniczej w pełnej wysokości. Następnie, w związku z otrzymaną przez organ rentowy informacją, wszczęte zostało postępowanie w sprawie zasadności wydanego orzeczenia przez Komisję Lekarską do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...] lipca 1993 r. Wobec powyższego W. Ś. został ponownie skierowany na badania lekarskie, w wyniku których Lekarz Rzeczoznawca KRUS orzeczeniem z [...] kwietnia 2003 r. uznał go za okresowo całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym (termin badania kontrolnego wyznaczono na kwiecień 2004 r.). Orzeczeniem tym jednak nie stwierdzono u W. Ś. niezdolności do samodzielnej egzystencji. Decyzją z [...] maja 2003 r. organ rentowy przyznał W. Ś. prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy i jednocześnie odmówił prawa do dodatku pielęgnacyjnego. W wyniku przeprowadzonego kontrolnego badania lekarskiego, Lekarz Rzeczoznawca KRUS orzeczeniem z [...] kwietnia 2004 r. uznał W. Ś. za okresowo całkowicie niezdolnego do pracy na kolejny okres. Termin badania kontrolnego wyznaczył na kwiecień 2005 r. Regionalny Inspektor Orzecznictwa Lekarskiego KRUS zgłosił do tego orzeczenia zarzut jego wadliwości i po ponownym rozpoznaniu sprawy Komisja Lekarska KRUS orzeczeniem z [...] maja 2004 r. nie uznała W. Ś. za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym. W oparciu o prawomocne orzeczenie Komisji Lekarskiej, organ rentowy decyzją z [...] maja 2004 r. odmówił W. Ś. prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy, jednakże wypłata renty rolniczej była kontynuowana przez okres 1 roku do 30 kwietnia 2005 r. w związku z zaprzestaniem prowadzenia przez niego działalności rolniczej. Od decyzji tej W. Ś. [...] czerwca 2004 r. złożył odwołanie do Sądu Okręgowego, Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L., który wyrokiem z [...] stycznia 2005 r. oddalił odwołanie. W wyniku złożonej apelacji Sąd Apelacyjny wyrokiem z [...] listopada 2005 r. oddalił ją. Ponowny wniosek o ustalenie prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy W. Ś. złożył 25 stycznia 2006 r. Decyzją z [...] stycznia 2006 r. organ rentowy odmówił mu prawa do tego świadczenia z uwagi na nielegitymowanie się przez W. Ś. wymaganym okresem ubezpieczenia emerytalno-rentowego, wynoszącym 20 kwartałów w okresie ostatnich 10 lat przed złożeniem wniosku. Od powyższej decyzji W. Ś. złożył odwołanie do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...], który wyrokiem z [...] maja 2006 r. oddalił odwołanie. Od powyższego wyroku złożył apelację do Sądu Apelacyjnego w [...], który postanowieniem z [...] sierpnia 2006 r. oddalił zażalenie na postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z [...] lipca 2006 r. o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji i odrzucił apelację jako wniesioną po terminie. Kolejny wniosek o rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym W. Ś. złożył 19 października 2007 r. Orzeczeniem Lekarza Orzecznika z [...] listopada 2007 r. W. Ś. nie został uznany za osobę okresowo całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Od tego orzeczenia W. Ś. złożył odwołanie, jednakże Komisja Lekarska KRUS orzeczeniem z [...] grudnia 2007 r. nie uznała go za okresowo całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym i nie stwierdziła niezdolności do samodzielnej egzystencji. Na tej podstawie decyzją z [...] grudnia 2007 r. organ rentowy odmówił W. Ś. prawa do renty rolniczej. Następnie Prezes KRUS przechodząc już do meritum sprawy tj. do uzasadnienia odmowy przyznania prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym w drodze wyjątku powołał art. 55 ust. 1 powołanej ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym i stwierdził, że może on przyznać w drodze wyjątku, emeryturę, rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy lub rentę rodzinną rolnikowi lub domownikowi lub członkom rodziny zmarłego rolnika lub domownika, pomimo niespełnienia, wskutek szczególnych okoliczności, warunków określonych w ustawie, jeżeli zainteresowana osoba nie ma niezbędnych środków utrzymania i nie może ich uzyskać ze względu na wiek lub stan zdrowia. Organ, powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazał, że W. Ś. nie został uznany przez badających go lekarzy za osobę całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. W. Ś. nie przedstawił też żadnych dowodów potwierdzających fakt leczenia i ponoszenia związanych z tym kosztów. Organ wskazał ponadto, że aktem notarialnym umową darowizny Rep. [...] z [...] października 1998 r. państwo Ś. przekazali gospodarstwo rolne, o łącznej pow. 15,86 ha córce M. Córka zgodnie z zapisem w tym akcie zapewnia rodzicom dożywotnią służebność osobistą polegającą na prawie korzystania z dwóch izb w budynku mieszkalnym. Prowadzą oni razem z córką wspólne gospodarstwo domowe, mając dobre warunki mieszkaniowe. Ponadto W. Ś. jest ubezpieczony jako domownik w gospodarstwie córki. Pismem z 23 lutego 2008 r., skierowanym do Prezesa KRUS W. Ś. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu skarżący żądał odtajnienia donosu SB, który jego zdaniem stał się powodem odebrania mu prawa do renty rolniczej. Podał również, iż leki przez niego przyjmowane są wprawdzie refundowane, niemniej jednak istnieją inne dowody jego leczenia, które znajdują się w Przychodni w [...] oraz w Ośrodku Zdrowia w B. W. Ś. wskazał również, że jego sprawa nie była prowadzona prawidłowo. We wniosku tym zakwestionował również wysokość powołanego w decyzji Prezesa KRUS dochodu i wielkość gospodarstwa rolnego. Ponadto wnosił, aby z całą dokumentacją, która wpłynęła do Centrali KRUS zapoznali się biegli lekarze z dziedziny neurologii. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z [...] maja 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 55 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wymienione w powołanym wyżej art. 55 ust. 1 ustawy trzy przesłanki, które warunkują przyznanie renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie: 1) niespełnienie przez zainteresowanego warunków ustawowych do uzyskania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy, wskutek szczególnych okoliczności, 2) brak niezbędnych środków utrzymania, 3) niemożność uzyskania niezbędnych środków utrzymania ze względu na wiek lub stan zdrowia, muszą wystąpić łącznie. Podał również, że ustawa nie precyzuje pojęcia "niezbędne środki utrzymania" i w związku z tym w tego typu sprawach pomocniczo stosuje się kryteria dochodowe stosowane dla potrzeb świadczeń z pomocy społecznej. Dla osoby w rodzinie kryterium to wynosi 351 zł miesięcznie. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2006 r. Nr 135, poz. 950) przyjmuje się, iż kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego wynosi 207 zł miesięcznie. W oparciu o to kryterium oszacowano, że rodzina W. Ś. z tytułu prowadzenia działalności rolniczej uzyskuje dochód w wysokości [...] zł rocznie tj. miesięcznie [...] zł - (2,4875 ha przeliczeniowych x 207 zł x 12 miesięcy). Żona W. Ś. pobiera emeryturę rolniczą, która po marcowej waloryzacji wynosi [...] zł brutto. Córka zaś uzyskuje także dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (za 2006 r. otrzymała dopłaty w kwocie [...] zł). Dochód zatem rodziny przekracza ww. kryterium dochodowe. Organ przyznał ponadto, że W. Ś. leczy się w Poradni Zdrowia w L. i Ośrodku Zdrowia w B. i z pewnością jego stan zdrowia wymaga systematycznego leczenia, niemniej leki są refundowane, a w opinii lekarzy jest on zdolny do pracy. Odnosząc się zaś do otrzymanej przez organ rentowy informacji, która była podstawą do wszczęcia postępowania orzeczniczego to organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 294 z późn. zm.) nie może mu być ona udostępniona. Organ wyjaśnił ponadto, że dokumentacja rentowa W. Ś. została przekazana do Naczelnego Lekarza KRUS celem zbadania jej w trybie zwierzchniego nadzoru, jak również z uwagi na wnoszenie o zbadanie sprawy przez biegłego lekarza neurologa. Naczelny Lekarz KRUS orzeczeniem z [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy orzeczenie z [...] grudnia 2007 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. Ś., kwestionując zasadność odmowy przyznania mu prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym w drodze wyjątku, zakwestionował również orzeczenie lekarza orzecznika [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że choruje na epilepsję od 1978 r. i choroba ta trwa do dnia dzisiejszego. W 1993 roku uznany został za inwalidę I grupy na stale. W 2003 r. komisja lekarska pozbawiła go I grupy inwalidzkiej stwierdzając, że choroba trwa nadal. Podał też, że nie jest to jedyna choroba na którą choruje. W. Ś. skarżąc się na działalność organu zakwestionował również wyliczenia organu odnośnie jego sytuacji materialnej. Podał, że w decyzji zawyżono hektary przeliczeniowe bowiem jego zdaniem jest ich 2,31 ha nie zaś 2,4875 ha. Odniósł się również do kwestii dopłat bezpośrednich wskazując, że nie jest to dochód a jedynie wyrównanie strat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołał się na ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd badając zaskarżoną decyzję, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z treści powołanego przepisu prawa wynikają dwie istotne zasady postępowania administracyjnego. Pierwsza wskazująca, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte tylko z urzędu bądź na wniosek strony. Druga wskazuje, że w obu przypadkach czynności inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego winny zostać podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa. Art. 61 § 1 k.p.a. nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym bowiem czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. Wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie takim przepisem prawa materialnego jest przepis art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291), zgodnie z którym prawo do świadczeń z ubezpieczenia ustala się na wniosek osoby zainteresowanej albo innej osoby mającej interes prawny w ustaleniu tego prawa. A zatem niewątpliwe jest, że postępowanie to, toczy się na wniosek osoby zainteresowanej. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżący takiego wniosku z pewnością nie złożył. Złożył on jedynie 19 października 2007 r. wniosek o przyznanie renty inwalidzkiej rolniczej (karta nr 156). Faktu tego nie kwestionuje również organ w piśmie, skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 lipca 2008 r. Postępowanie w sprawie prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym w drodze wyjątku zainicjowane zostało w istocie pismem z Biura Rzecznika Praw Obywatelskich z 24 września 2007 r. w którym powołując się na art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147) zwrócono się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Warszawie jedynie z prośbą o zbadanie sprawy i rozważenie możliwości przyznania W. Ś. renty w drodze wyjątkowej Prezesa KRUS. Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich podejmując sprawę Rzecznik może zwrócić się o zbadanie sprawy lub jej części do właściwych organów, w szczególności organów nadzoru, prokuratury, kontroli państwowej, zawodowej lub społecznej. Zwracając się o zbadanie sprawy Rzecznik Praw Obywatelskich powoduje uruchomienie przez właściwy organ określonej procedury, która w końcowym efekcie, w razie stwierdzenia naruszenia wolności lub praw, powinna doprowadzić do zastosowania przez ów organ środków przewidzianych przez prawo. (por. Stanisław Trociuk, Komentarz, Lex/El 2007). Możliwość zwrócenia się Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie sprawy do właściwych organów nie może jednak oznaczać, że organ podejmuje działania z urzędu, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie może toczyć się jedynie na wniosek. Biorąc bowiem pod uwagę nawet uprawnienia RPO jakie wynikają z zapisu art. 14 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym może on zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego to nawet w takiej sytuacji zawarte w art. 14 ust. 6 w zw. z art. 182 k.p.a. uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego nie służy wyręczaniu zainteresowanego w czynnościach zmierzających do wszczęcia tego postępowania. Jak wskazuje J. Borkowski (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 799) w komentarzu do art. 182 k.p.a., a uwagi te należy odnieść także do Rzecznika Praw Obywatelskich, wszczęcie postępowania na żądanie prokuratora będzie miało miejsce w przypadkach, "(...) w których postępowanie administracyjne może być wszczęte przez organ administracyjny z urzędu. Nie negując szerokich uprawnień jakie przysługują RPO nie można stracić z pola widzenia, że postępowanie o przyznanie renty zgodnie z art. 44 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ma wybitnie charakter skargowy. Jeżeli zatem organ uznał, że w sprawie zachodzi szczególnie ważny interes strony i wszczął postępowanie z urzędu to zobowiązany był zgodnie z art. 61 § 2 k.p.a. wykazać, że taki szczególny interes strony zachodzi a ponadto uzyskać zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania takiej zgody postępowanie umorzyć. Wskazać należy, że Prezes KRUS takiej zgody nie uzyskał a mimo to prowadził postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Reasumując wskazać zatem należy, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca rażąco narusza przepis art. 61 § 1 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w zakresie przyznania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku bez wniosku zainteresowanego w tym zakresie. Bezsprzeczne jest bowiem, że skarżący nie wnosił o przyznanie renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wskazana przyczyna nieważności zaskarżonej decyzji jest okolicznością przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja - jak wykazano - nie powinna być wydana, wszelkie więc zarzuty skargi jej dotyczące uchylają się spod kontroli Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł, jak w sentencji. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.