II SA/Wa 1020/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi O. K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby uchyla zaskarżone orzeczenie Centralna Komisja Lekarska orzeczeniem z dnia [...] marca 2025 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania kandydata do służby w Państwowej Straży Pożarnej O. K., zw. dalej "skarżącym", od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] nr [...], na podstawie art. 47 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 310) uchyliła w całości zaskarżone orzeczenie i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...]. W uzasadnieniu orzeczenia CKL wskazała, że podstawą uchylenia orzeczenia I instancji jest błędne wskazanie kwalifikacji przy schorzeniu, które jest podstawą stwierdzonej kategorii N zdolności kandydata do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z postawionym rozpoznaniem - zaburzenia osobowości utrudniające zdolności adaptacyjne, zdaniem CKL należy kwalifikować do § 90 pkt 1 wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia, o zdolności lub niezdolności kandydata do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa albo funkcjonariusza tych służb stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. (błędnie przywołana data 18 września 2023 r.) w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2392), a nie do § 87 pkt l. CKL przeprowadziła dodatkowe badanie psychologiczne (weryfikujące) w dniu [...] lutego 2025 r., które potwierdziło prawidłowość rozpoznania (w załączeniu). Natomiast korekty wymaga kwalifikacja prawna. Skargę na to orzeczenie wniósł O. K. Zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił mu naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy jednoczesnym wskazaniu jedynie na wadliwość przyjętej przez ten organ podstawy prawnej wydanego orzeczenia, podczas gdy w sprawie winna zapaść decyzja reformatoryjna uchylająca orzeczenie I instancji i rozpatrująca sprawę co do istoty z uwzględnieniem pozytywnej opinii biegłego przedłożonej przez skarżącego przy odwołaniu, a zatem decyzja o jego zdolności do pełnienia służby, ewentualnie decyzja kasacyjna, ale wskazująca, jakie dodatkowe postępowanie dowodowe winien przeprowadzić organ I instancji w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy zaskarżone orzeczenie żadnych wytycznych w tym zakresie nie zawiera, jak też całkowicie pomija opinię biegłego przedłożoną przez skarżącego, a wskazującą na jego zdolność do pełnienia służby; - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do organu, z pominięciem działań dążących do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak odniesienia się CKL do orzeczenia komisji wojskowej, opinii biegłego i opinii przełożonych (WOT) przedłożonych przez skarżącego, jak też niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w niniejszym postępowaniu, w tym uniemożliwienie mu zapoznania się z opinią biegłych uzyskaną w toku postępowania odwoławczego, podczas gdy poznanie jej treści umożliwiłoby mu skonfrontowanie tej opinii z pozytywnymi opiniami przedłożonymi przez niego w toku postępowania odwoławczego, jak i uzyskanie w tym zakresie dodatkowej oceny niezależnych biegłych; - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 15 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego, zwłaszcza pominięcie, przedłożonej przez skarżącego przy odwołaniu, dokumentacji lekarskiej i oparcie ustaleń wyłącznie na badaniu, które zostało nieprawidłowo przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego, tj. w sposób niedbały oraz nierzetelny, przy użyciu tej samej metody; - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności przez brak odniesienia się do dokumentacji medycznej przesłanej organom przez skarżącego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że dotychczas przeprowadzane na zlecenie organu badania były miarodajne i wiarygodne. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego go orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] września 2024 r. oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzynmując dotychczasową argumentacje, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zw. dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powołanych już wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie CKL z [...] marca 2025 r. narusza prawo procesowe, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela zarzuty naruszenia powołanych przepisów w związku z brakiem pełnych ustaleń faktycznych, tj. istotnych okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a. - wszelkie ustalenia związane ze stanem zdrowia strony są elementami stanu faktycznego niniejszej sprawy), a także brakiem pełnego rozpatrzenia w tym kontekście całego zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), co doprowadziło do stwierdzenia, że Sąd nie ma możliwości dokonania pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia w zakresie zdolności skarżącego do służby. Potwierdzeniem powyższego jest uzasadnienie orzeczenia CKL, które w stopniu istotnym narusza art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżone orzeczenie CKL zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 310). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy zdolność fizyczną i psychiczną funkcjonariusza do pełnienia służby w Policji ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby: 1) kategoria A – "zdolny do służby", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby; 2) kategoria B – "zdolny do służby z ograniczeniem", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i uniemożliwiają mu pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, ale nie stanowią przeszkody do pełnienia służby na innym stanowisku; 3) kategoria C – "niezdolny do służby", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które uniemożliwiają pełnienie służby. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było orzeczenie CKL z dnia [...] marca 2025 r., które dotyczyło określenia zdolności skarżącego jako kandydata, do służby w Państwowej Straży Pożarnej. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2392). Zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy, orzeczenie komisji lekarskiej zawiera rozpoznanie lekarskie w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne z wykazów, o których mowa w art. 33 ust. 3. Ustawa nie precyzuje, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej, poza stwierdzeniem, że powyższe orzeczenia, uzasadnia się szczegółowo (art. 39 ust. 5 ustawy). Uwzględniając jednak fakt, że ustawodawca w art. 4 postanowił, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma już wątpliwości, że uzasadnienie faktyczne orzeczenia komisji lekarskich, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazać należy, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Konieczność taka związana jest przede wszystkim z określoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Strony mają zatem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99, dostępne na stronie internetowej pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku. Jak wynika z akt sprawy CKL, na podstawie art. 47 ust. 1pkt 3 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, uchyliła zaskarżone orzeczenie organu I instancji i przekazała do ponownego rozpoznania, w którym jednocześnie uznała skarżącego za niezdolnego do służby w Państwowej Straży Pożarnej – kategoria N. Zmiany w tym rozstrzygnięciu w porównaniu z orzeczeniem organu I instancji, nastąpiły w części odnoszącej się do rozpoznania. Organ odwoławczy w zaskarżonym orzeczeniu wskazał, że u skarżącego zaburzenia osobowości utrudniające zdolności adaptacyjne, zdaniem CKL należy kwalifikować do § 90 pkt 1 wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia, o zdolności lub niezdolności kandydata do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa albo funkcjonariusza tych służb stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2392), a nie do § 87 pkt l. Zmianę w rozpoznaniu CKL w żaden sposób nie uzasadniła. Niewyjaśnione zostało, na czym w istocie polegało uchybienie organu I instancji i dlaczego właściwe jest rozpoznanie wskazane przez organ odwoławczy. Należy mieć na uwadze, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest co do zasady prowadzone postępowanie dowodowe. W art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270); zwanej dalej P.p.s.a. stwierdza się, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu sprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Wprawdzie stosownie do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, ale może to być wyłącznie dowód z dokumentu. Sąd administracyjny nie może zatem przeprowadzić dowodu z opinii biegłego. W takiej sytuacji, nie dysponując wiedzą medyczną, Sąd nie jest w stanie ocenić, czy stwierdzona przez organ odwoławczy nieprawidłowa kwalifikacja prawna rozpoznania klinicznego skarżącego w orzeczeniu organu I instancji, rzeczywiście miała miejsce i w konsekwencji, które rozpoznanie jest właściwe. Niezależnie od powyższego, CKL przekazała sprawę do ponownego rozpoznania nie dając w tym zakresie żadnych wytycznych dla organu I instancji. Opisane wyżej braki w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia powodują, że Sąd nie jest w stanie ocenić, czy w przypadku skarżącego zasadnie uznano, że nie jest on zdolny do służby w Państwowej Straży Pożarnej, w sytuacji gdy mimo zmiany kwalifikacji rozpoznania, CKL przekazuje sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, nie dając przy tym żadnych wytycznych. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rolą organu będzie takie skonstruowanie uzasadnienia orzeczenia, aby możliwe było zapoznanie się z motywami, którymi się kierował przy jego wydawaniu. Uzasadnienie to musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a także realizować zawartą w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, poprzez wyjaśnienie stronie zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem w sposób wyczerpujący ustalić, czy jest konieczna, a jeżeli tak - to dlaczego, zmiana opisu rozpoznanych u skarżącego schorzeń. Konieczne jest przy tym wskazanie, czy te schorzenie odpowiada ujętemu w załączniku do powołanego wyżej rozporządzenia. Dopiero tak sporządzone uzasadnienie orzeczenia będzie pozwalało na jego sądowadmnistracyjną kontrolę. Z tej też przyczyny przedwczesne byłoby na tym etapie postępowania odnoszenie się do wszystkich zarzutów skargi. Organ powinien bowiem wpierw szczegółowo wyjaśnić zasadność wydanego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem poczynionych powyżej uwag, tak aby możliwa była jego ocena przez Sąd. Zatem rozpoznając na nowo sprawę, organ II instancji będzie miał na względzie jako wskazania, opisane powyżej rozważania Sądu i w ich świetle raz jeszcze ocenić stan zdrowia skarżącego, a tym samym jego wpływ na zdolność do służby w Państwowej Straży Pożarnej, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadni. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.