II SA/Wa 1021/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania zasiłku oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2025 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] lutego 2025 r. orzekającą o uznaniu J. G. z dniem [...] lutego 2025 r. za osobę bezrobotną oraz odmawiającą przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego ustalił, że suma okresów uprawniających do zasiłku, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2024 r., poz. 475 ze zm.- zwanej dalej u.p.z.), w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji skarżącej w Urzędzie Pracy [...], wynosi mniej niż 365 dni. Okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania to okres od [...] sierpnia 2023 r. do [...] lutego 2025 r. W okresie tym strona nie legitymuje się ani jednym dniem uprawniającym do przyznania prawa do zasiłku. Do okresu uprawniającego do zasiłku Wojewoda [...] nie zaliczył skarżącej okresu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/4 etatu) u pracodawcy Kancelaria Adwokacka - Adwokat W. B. od [...] sierpnia 2023 r. (od pierwszego dnia badanego okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji) do [...] sierpnia 2024 r., ponieważ w okresie tym skarżąca nie osiągała wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Uznał, że skarżąca nie udowodniła, że w okresie tym kwota osiąganego przez nią wynagrodzenia stanowiła kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Przesłane zeznania PIT-11 za 2023 i 2024 r. potwierdzają, że odwołująca się nie mogła osiągać kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę, ponieważ jej roczny przychód w tych latach nie stanowił rocznego przychodu osoby osiągającej wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenie za pracę. Przychód roczny J. G. w 2023 r. wyniósł 10635,00 zł, zaś przychód osoby osiągającej wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2023 r. powinien wynieść 42540 zł. Przychód roczny strony w roku 2024 r. (za okres [...] stycznia 2024 r. – [...] sierpnia 2024 r.) wyniósł 7961,00 zł, zaś w analogicznym okresie osoba osiągająca wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę osiągnęłaby przychód 31902 zł ([...] stycznia 2024 r. – [...] sierpnia 2024 r.). Tym samym przychód roczny w latach 2023 i 2024 dodatkowo potwierdza, że nie spełnia warunków nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, bowiem w ww. okresie nie osiągała wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W ocenie Wojewody, jeżeli intencją ustawodawcy byłoby zaliczenie do tego okresu okresów pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy, za który osiągane było wynagrodzenie proporcjonalnie zmniejszone do liczby godzin, którą dany pracownik ma przepracować w danym miesiącu, to racjonalny prawodawca określiłby te kryteria przeliczania wynagrodzenia. Dla uzyskania prawa do zasiłku niezbędne jest wykazanie, że w czasie 365 dni przed rejestracją wynagrodzenie pracownika nie było niższe od najniższego wynagrodzenia. Okresy, w których nie osiągał on takiego wynagrodzenia nie podlegają zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku. Nie ma przy tym znaczenia czy zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy i otrzymywane w związku z tym niskie wynagrodzenie było wynikiem świadomego wyboru pracownika czy też spowodowane było innymi okolicznościami. Nadto ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 12a u.p.z. podał w pełni transparentną definicję minimalnego wynagrodzenia za pracę, przesądzając, że jest to kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników przysługującą za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy. W ocenie Wojewody, błędne jest stanowisko odwołującej się, że w sytuacji zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinno się przyjąć proporcjonalnie kwotę minimalnego wynagrodzenia. Zawarcie w treści art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z. zwrotu "osiągał" wskazuje, iż w chodzi o wynagrodzenie, jakie pracownik faktycznie otrzymał, a nie jakie mógłby otrzymać, gdyby pracował w innym wymiarze czasu pracy. W przeciwnym wypadku doszłoby do pokrzywdzenia osób wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c-f ww. ustawy. Skoro przepisy mówią wprost, że okresy zatrudnienia (niezależnie od wymiaru czasu pracy) mogą zostać zaliczone do okresu uprawniającego wyłącznie w przypadku, gdy osiągane wynagrodzenie wynosiło co najmniej kwotę minimalnego wynagrodzenia, to warunku tego modyfikować nie można. Gdyby ustawodawca chciał dać możliwość zaliczania zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pod warunkiem, że w przeliczeniu na pełny etat wynagrodzenie osiągałoby się kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, wyraziłby to w przepisie, tak jak zresztą uczynił to odnośnie świadczenia usług (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję, w zakresie, jakim odmówiono prawa do zasiłku, wniosła J. G. podnosząc zarzut naruszenia: - art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. poprzez ich błędną interpretację oraz dokonanie wyłącznie literalnej wykładni przepisów, - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności odpowiedzi na pytanie, czy pracodawca skarżącej był zobowiązany do odprowadzania składek na Fundusz Pracy, - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady równego traktowania. Decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w taki sposób, że jakiekolwiek faktyczne i merytoryczne uzasadnienie odmówienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych zostało przedstawione dopiero wraz z decyzją drugoinstancyjną, nie stworzono zatem możliwości skarżącej merytorycznego odniesienia się do decyzji pierwszoinstancyjnej w odwołaniu. Podnosząc powyższe naruszenia wniosła m.in. o uwzględnienie skargi, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że gdyby ustawodawca chciał uzależnić po pierwsze uprawniający do zasiłku okres pracy pracownika, po drugie zaś samo przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od faktycznego przychodu pracownika, zawarłby w przepisie słowo "przychód". Ponadto, gdyby racjonalny ustawodawca chciał uzależnić prawo do zasiłku dla bezrobotnych od faktycznego przychodu równego co najmniej płacy minimalnej, cały fragment "od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy" straciłby rację bytu, jako że od płacy minimalnej istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Ponadto interpretacja przepisu art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. dokonana przez Wojewodę [...] jest sprzeczna zarówno z literą, jak i z duchem u.p.z.. W art. 2 ust. 1 pkt 12 u.p.z. definiuje minimalne wynagrodzenie za pracę. Ustawa o minimalnym wynagrodzeniu za pracę stanowi następnie w art. 6 ust.1, że wysokość wynagrodzenia pracownika zatrudnionego w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy nie może być niższa od wysokości minimalnego wynagrodzenia ustalonego w trybie art. 2 i art. 4. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 jeżeli pracownik jest zatrudniony w niepełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy, wysokość minimalnego wynagrodzenia ustala się w kwocie proporcjonalnej do liczby godzin pracy przypadającej do przepracowania przez pracownika w danym miesiącu, biorąc za podstawę wysokość minimalnego wynagrodzenia ustalonego na podstawie niniejszej ustawy. Dlatego, w ocenie skarżącej, w przypadku osób zatrudnionych na część etatu konieczne minimalne wynagrodzenie odpowiada wymiarowi czasu pracy. Interpretacja Wojewody [...] jest sprzeczna również z duchem u.p.z. W jej ocenie obywatel, tracący pracę nie ze swojej winy, zarabiający mało nie powinien być ani przez urzędy pracy, ani przez wojewodów, ani przez jakiekolwiek inne organy administracji państwowej dyskryminowany tylko za to, że zarabiał mało, wobec tych bezrobotnych, którym udało się wcześniej osiągnąć pełnoetatowe zatrudnienie i zarobki wyższe od płacy minimalnej. Inaczej naruszona zostaje wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada sprawiedliwości społecznej i duch całej ustawy o promocji zatrudnienia, premiując osoby o wyższych zarobkach. Powołując się na orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z 30 sierpnia 2017 r., I OSK 2569/16) wskazała, że warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Podała, że nie może budzić wątpliwości fakt, że jej ostatni pracodawca, zatrudniając ją w wymiarze 1/4 etatu, nie miał obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. Obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy powstaje dopiero wtedy, gdy miesięczny przychód pracownika osiągnie poziom minimalnego wynagrodzenia za pracę w pełnym wymiarze, a osoba zarabiająca 1/4 kwoty minimalnej niewątpliwie nie zarabia kwoty minimalnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Spór w niniejszej sprawie dotyczył tego, czy osoba, która była zatrudniona w niepełnym wymiarze czasu pracy i nie osiągała wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, spełnia warunki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów orzekających w sprawie stanowił przepis art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. Z treści tego przepisu wynika, że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest generalnie spełnienie łącznie dwóch przesłanek: pierwszej – posiadania okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych do zatrudnienia wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację oraz drugiej – uzyskiwania w tym okresie, z uwzględnieniem okresów zaliczanych do zatrudnienia, wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105. Uzyskania prawa do zasiłku może zatem nastąpić gdy osoba oprócz odpowiedniego okresu zatrudnienia uzyskiwała co najmniej minimalne wynagrodzenie. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12a u.p.z. minimalne wynagrodzenie za pracę oznacza kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników przysługującą za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ogłaszaną na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2024 r. poz. 1773). Jak wskazuje się w orzecznictwie, wprowadzenie do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy definicji ustawowej "minimalnego wynagrodzenia za pracę" odnoszącej się do zatrudnienia w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy wyłącza dopuszczalność wyprowadzenia innej wykładni tego pojęcia. Nawet odrębna regulacja ustawowa, tj. art. 8 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2207) nie pozwala na podważenie mocy obowiązującej zastosowania definicji ustawowej przyjętej w art. 2 ust. 1 pkt 12a do wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy. Art. 8 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę reguluje bowiem sposób ustalenia minimalnego wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w niepełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1330/10). Natomiast celem regulacji wprowadzającej wymóg uzyskiwania wynagrodzenia w określonej wysokości nie było stworzenie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych osobom, które uzyskują wynagrodzenie proporcjonalne do wymiaru czasu pracy, liczone na podstawie art. 8 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. W praktyce bowiem każde wynagrodzenie osób zatrudnionych przez pracodawcę stosującego się do powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy, w tym także zatrudnienie w minimalnym wymiarze czasu pracy, rodziłoby uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż byłoby pochodną umownie przyjętego wymiaru czasu pracy i wyliczenia dokonanego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (por. m.in. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 2269/17, wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., I OSK 400/16). Ustawodawca wprowadził natomiast do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy własną definicję minimalnego wynagrodzenia za pracę przesądzając tym samym, że jest to kwota przysługująca za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy. Wprowadzenie do powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy definicji ustawowej "minimalnego wynagrodzenia za pracę" wyłącza dopuszczalność wyprowadzenia innej wykładni tego pojęcia, które podważałoby regulację ustawową (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 287/14). Orzecznictwo sądów akcentuje prymat wykładni językowej, dopuszczając możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba, bowiem, kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich, a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97). Natomiast rozumienie wskazanych przepisów w formie, jakiej prezentuje skarżąca prowadziło by do wykreowania nowej, niewynikającej z brzmienia przepisu, normy prawnej przepisu. Z ustalonego i niespornego stanu faktycznego wynika, że skarżąca w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, łącznie przez okres co najmniej 365 dni nie osiągnęła kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istniał obowiązek odprowadzenia składki na Fundusz Pracy. Potwierdzają to znajdujące się w aktach sprawy kopie zeznań podatkowych. Organy prawidłowo zatem zinterpretowały art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 12a ustawy i odmówiły przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca nie wykazała bowiem, by okresie uprawniającym do zasiłku uzyskiwała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W stosunku do skarżącej nie zachodziły również przesłanki wyłączające określone w art. 104a-105 u.p.z. Z przepisów tych wynika, w jakiej sytuacji pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy (m.in. w przypadku urlopu macierzyńskiego czy rodzicielskiego, zawarcia umowy o pracę osób które ukończyły 50 rok życia, zawarciu umowy o pracę, za skierowanych zatrudnionych bezrobotnych, którzy nie ukończyli 30 roku życia, zatrudnionych pracowników o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w określonych zakładach). Wyliczenia zawarte w powyższych przepisach (art. 104a-105) mają charakter pełny zaś ustawodawca nie wymienia w nich osób zatrudnionych na część etatu. Dlatego też nie można podzielić stanowiska skarżącej, że wskazany przez nią wyrok NSA z dnia z 30 sierpnia 2017 r., o sygn. I OSK 2569/16 został wydany w analogicznym do jej sprawy stanie faktycznym. Uważna lektura uzasadnienia tego wyroku wskazuje, że skarżący w owej sprawie był zatrudniony w zakładzie aktywności zawodowej, a powyższy Zakład nie miał obowiązku opłacać składek na Fundusz Pracy – co wynika z art. 105 u.p.z. Natomiast w sprawie objętej skargą takie wyłączenie, na podstawie powołanego przepisu, nie zachodziło. Skoro zatem art. 71 u.p.z. jest przepisem o charakter bezwzględnie obowiązującym, niedającym organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym, zatem prawo do zasiłku dla bezrobotnych, zgodnie z wolą ustawodawcy, mogą otrzymać wyłącznie osoby spełniające kryteria przyjęte w ustawie. Dlatego też stwierdzić należy, że wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku mógłby okazać się uzasadniony dopiero, gdy świadcząc pracę, choćby na część etatu, uzyskiwała minimalne wynagrodzenie za pracę. Nie chodzi tu, jak już wyżej wskazano, o proporcjonalną część minimalnego wynagrodzenia, lecz o minimalne wynagrodzenie ustalone podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Natomiast takiego wynagrodzenia skarżąca nie uzyskiwała. Zgodzić jedynie należy się ze skarżącą, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lakoniczne i skrótowe, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że w świetle art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Wojewoda, w zgodzie z tym przepisem, ponownie ocenił dowody zgromadzone w sprawie i rozstrzygnął ją merytorycznie, sanując przy tym uchybienie decyzji organu I instancji. Dlatego też zarzuty skarżącej dotyczące decyzji organu I instancji nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi. Podsumowując, skoro Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię lub błędne zastosowanie, zatem skarga podlegała oddaleniu. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – na wniosek skarżącej, na podstawie art. 119 pkt 2 wskazanej ustawy.