II SA/Wa 1022/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi B.J. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Prezes Rady Ministrów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu postanowienia Prezes Rady Ministrów stwierdził, że B.J. po raz pierwszy wystąpiła wnioskiem o przyznanie świadczenia specjalnego po mężu w dniu [...] marca 2007 r. Decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., odmówiono wnioskodawcy przyznania przedmiotowego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r. oddalił skargę strony na ww. ostateczną decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r. oddalił skargę kasacyjną B.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2007 r. W dniu [...] grudnia 2008 r. B.J. ponownie wystąpiła o przyznanie świadczenia specjalnego. Organ pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. udzielił wnioskodawcy stosowne wyjaśnienia. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. B.J. ponownie wystąpiła o przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia w trybie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu wniosku strona podała, że jej mąż zmarł na stanowisku pracy, ale nie spełniał warunków do nabycia prawa do emerytury lub renty w zwykłym trybie, zatem nie nabyła ona prawa do renty rodzinnej. Strona podniosła, że przez wiele lat pozostawała bez pracy. W chwili zgonu męża wychowywała najmłodsze małoletnie dziecko. B.J. podkreślała również swoją trudną sytuację materialną. Ponadto strona zakwestionowała rozwiązania systemowe, które uniemożliwiają ustalenie kwoty należnej jej emerytury w oparciu o kapitał początkowy zmarłego męża. Wyraziła rozgoryczenie zaistniałą sytuacją, brakiem możliwości otrzymania renty rodzinnej po mężu na zasadach ogólnych oraz w trybie szczególnym. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Prezes Rady stwierdził, że B.J. powołała się na okoliczności, które zostały już wyjaśnione oraz brane były pod uwagę przy wydawaniu ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2007 r. Strona nie przedstawiła natomiast żadnych nowych, istotnych okoliczności, które nie zostały wyjaśnione i nie były brane pod uwagę przy wydawaniu tej decyzji, mogących wskazywać na zaistnienie szczególnego przypadku w rozumieniu art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Szczególne okoliczności nie wynikają też z załączonych do wniosku dokumentów potwierdzających, że mąż wnioskodawczym był wieloletnim, zasłużonym, wyróżnianym i odznaczanym pracownikiem. Na okoliczność, że mąż strony całe zawodowe życie pływał na statkach [...] w [...] oraz na statkach [...] Sp. z o. o., B.J. powoływała się już przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Zgodnie z art. 61a § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie oraz inne uzasadnione przyczyny. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w tym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Organ stwierdził, że pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie odmowy przyznania B.J. świadczenia specjalnego a niniejszą sprawą, zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Ponadto sprawa oparta jest na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach. Kierowanie do organu administracji publicznej żądania dotyczącego sprawy już wcześniej rozstrzygniętej stanowi "uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. B.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Prezesa Rady Ministrów. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Prezes Rady Ministrów nie zgromadził w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. Skarżąca nadmieniła, że przez wiele lat była zarejestrowana w Urzędzie Pracy, jednak po śmierci męża nie miała szans na wypracowanie swojej wyższej emerytury. Obecnie jest w wieku emerytalnym, co nie zostało przez organ uwzględnione. Stwierdziła także, że była ubezpieczona przy mężu. Jednak po mężu nie otrzymała prawa do renty rodzinnej dlatego, że statki zostały wyczarterowane pod obcą banderą w konsekwencji czego 4 lata pracy męża nie zostały zaliczone przez ZUS. Obecnie emerytura skarżącej wynosi 610 zł i jest niższa od renty w drodze wyjątku. Skarżąca wniosła o ocenę jej zdarzenia losowego i przyznanie świadczenia specjalnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sad nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie znaczenie dla oceny zgodności z prawem kontrolowanych postanowień ma wykładnia art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Konieczne jest zatem sięgnięcie do celów regulacji zawartej w art. 61a k.p.a., która delimitować ma postępowanie wstępne od postępowania właściwego (tak: Jan Chmielewski, "Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego", Monitor Prawniczy 2/2014). Na gruncie tych uregulowań prawnych prezentowane są poglądy, że "inne przyczyny", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, nie mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania podatkowego (administracyjnego); 2) sytuacji, gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji, gdy w sprawie zapadła już decyzja i to niezależnie czy nieostateczna, czy ostateczna; 4) dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji a wymaga innej formy działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, "Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011", s. 740-743; B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297-298; W. Chróścielewski, "Zmiany w zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego", ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15). Nie są to, bowiem przesłanki stricte procesowo-prawne, lecz faktyczne. Użycie przez ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", akcentującego na termin "wszczęcie", wskazuje, że określona w art. 61a k.p.a. przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu (por. wyrok NSA z 3 marca 2016 r., sygn. akt. II GSK 2101/14, CBOSA). B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H.BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 299 stwierdza, że "zgodnie z tym przepisem poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy wskazać też na inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych przyczyn można zaliczyć żądanie dotyczące sprawy już rozstrzygniętej". Bowiem wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47:" Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzja ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3. k.p.a. (res iudicata). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwszej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska, B. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz.", Kraków 2005 r., s. 968). Dodać należy, że wskazana regulacja stanowi wyraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z postawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto "Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami w których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji staja się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy" (tak B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 637). Podsumowując powyższe, przyjąć należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Przenosząc powyższe rozważenie na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż postępowanie o przyznaniu B. J. świadczenia specjalnego zostało zakończone ostateczną decyzją odmowną z dnia [...] lipca 2007 r. Niewątpliwie w sprawie występuje ten sam podmiot (skarżąca), a także nie zmieniła się podstawa prawna działania organu (art. 82 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Pozostaje zatem do rozważenia, czy wniosek z dnia [...] stycznia 2016 r. o przyznanie skarżącej świadczenia specjalnego został złożony w niezmienionym stanie faktycznym. Analizując tę kwestię, stwierdzić należy, iż organ prawidłowo przyjął, że w sprawie brak nowych elementów stanu faktycznego sprawy. Skarżąca bowiem nadal powołuje się na zgon męża na stanowisku pracy, pracę męża w charakterze marynarza, brak uprawnień do renty rodzinnej, wieloletnie pozostawanie bez pracy i opiekę nad najmłodszym dzieckiem a także trudną sytuacją materialną. Okoliczności te były brane pod uwagę przy wydawaniu ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2007 r. Merytoryczne rozstrzygnięcie zatem wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2016 r. doprowadziłoby do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. Dlatego też uznając, że zaistniała podstawa do odmowy wszczęcia postępowania, prawidłowo Prezes Rady Ministrów wydał zaskarżone postanowienie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.