II SA/Wa 1023/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę - Minister Obrony Narodowej działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwany dalej "k.p.a." art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), zwany dalej "u.p.e.a." oraz upoważnienia nr nr 62/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 grudnia 2015 r., postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] stwierdził, że złożone przez H. K. zażalenie – na postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego – jest niedopuszczalne. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Agencji Mienia Wojskowego nakazał H. K. opróżnienie lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., orzekł o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. na czas oznaczony – 1 rok, nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Upomnieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. H. K. została wezwana do wykonania ciążącego na niej obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. W związku z niewykonaniem powyższego obowiązku, pismem nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na opróżnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...] i przekwaterowanie zobowiązanej do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Wojewoda [...] wezwał H. K. do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...] i przekwaterowania do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci opróżnienia ww. lokalu i innych pomieszczeń w dniu [...] listopada 2016 r. o godz. 10. W dniu 6 października 2016 r. strona wniosła do Ministra Obrony Narodowej za pośrednictwem Wojewody [...] zażalenie wraz z zarzutami w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz na ww. postanowienie Wojewody. Wojewoda [...], zgodnie z brzmieniem art. 34 § 1 u.p.e.a., pismem nr [...] z dnia [...] października 2016 r. przekazał wniesione zarzuty do wierzyciela celem zajęcia stanowiska, informując jednocześnie, że zgłoszenie przedmiotowych zarzutów w związku z art. 35 § 1 u.p.e.a. z urzędu zawiesza toczące się postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Agencji Mienia Wojskowego uznał zarzuty wniesione przez zobowiązaną za bezzasadne. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. W związku z powyższym Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Agencji Mienia Wojskowego pismem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o kontynuowanie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym w stosunku do H. K. Wobec otrzymanego wniosku Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. podjął postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko H. K. w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] i przekwaterowania zobowiązanej do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. zawieszone z mocy prawa z uwagi na zgłoszenie przez zobowiązaną zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ egzekucyjny wskazał, że stosownie do art. 35 u.p.e.a. wierzyciel składając uzasadniony wniosek, może przerwać okres zawieszenia postępowania egzekucyjnego, co w niniejszej sprawie uczynił Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Agencji Mienia Wojskowego powołanym wyżej pismem z dnia [...] lutego 2017 r., bowiem zarzuty zgłoszone przez zobowiązaną uznane zostały za nieuzasadnione. Do wniosku załączono jednocześnie ostateczne stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, wobec czego organ egzekucyjny uznał, że ustały przyczyny zawieszenia. Na wyżej wymienione postanowienie w dniu [...] kwietnia 2017 r. H. K. złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie z uwagi na to, że sprawa zgłoszonych przez nią zarzutów nie została dotychczas rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem, o którym mówi art. 35 § 1 u.p.e.a. Zdaniem zobowiązanej świadczy o tym fakt złożenia przez nią do Ministra Obrony Narodowej zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o uznaniu jej zarzutów za bezzasadne. Następnie wskazała, że Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Agencji Mienia Wojskowego nie uzasadnił swojego wniosku o podjęcie postępowania egzekucyjnego, podnosząc jedynie, że zgłoszone przez nią zarzuty uznał za nieuzasadnione. W zażaleniu zobowiązana poinformowała także o tym, że sprawa postępowania egzekucyjnego jest obecnie rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod sygnaturą II SA/Wa 2251/16. Z tych względów wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W treści postanowienia z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] stwierdził, że złożone zażalenie nie znajduje uzasadnienia. Stosownie do treści art. 57 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia. W żadnej z jednostek redakcyjnych tego przepisu nie przewiduje się możliwości wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienie. W art. 56 § 4 u.p.e.a ustawodawca dopuścił możliwość wniesienia zażalenie jedynie na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania. Z przepisu tego jednoznacznie wynika jakiego rodzaju postanowienia podlegają zaskarżeniu. Skoro przywołane wyżej, ani żadne inne przepisy ustawy egzekucyjnej nie dają możliwości wywiedzenia środka zaskarżenia, to postanowienie wydane w trybie art. 57 § 1 u.p.e.a. nie jest zaskarżalne. Oznacza to, że zażalenie na takie postanowienie nie przysługuje. W art. 56 § 4 u.p.e.a. wymieniono konkretnie dwa postanowienia, na które przysługuje zażalenie, co oznacza, że inne postanowienia podejmowane w przedmiocie zawieszenia postępowania nie podlegają zaskarżeniu. Nie można również w tej sytuacji posługiwać się treścią art. 18 u.p.e.a, zgodnie z którym, jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W omawianej sytuacji przepisy ustawy egzekucyjnej stanowią bowiem inaczej. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę brzmienie art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Organ podkreślił, iż niedopuszczalność odwołania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. W sprawie stanowiącej przedmiot zaskarżenia mamy do czynienia z przedmiotową przyczyną niedopuszczalności odwołania, bowiem postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. zostało wydane na podstawie art. 57 § 1 u.p.e.a., który nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia. Słusznie zatem Wojewoda [...] nie zawarł w postanowieniu nr [...]z dnia [...] marca 2017 r. pouczenia o prawie do jego zaskarżenia. Określona w art. 35 § 1 u.p.e.a przesłanka dotycząca możliwości podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego przed wydaniem ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, dotyczy sytuacji, w której wierzyciel po otrzymaniu zarzutu wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o jego podjęcie. Taka okoliczność miała miejsce w tej sprawie. Z wnioskiem o podjęcie postępowania wystąpił wierzyciel, tj. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w W., uzasadniając go swoim stanowiskiem wyrażonym w ostatecznym postanowieniu tego organu uznającym zarzuty za nieuzasadnione. Uzasadnieniem wniosku wierzyciela o podjęcie zawieszonego postępowania nie było nieistniejące w dacie złożenia wniosku postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. o uznaniu za bezzasadne zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, ale ostateczne postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. uznające zarzuty wniesione przez zobowiązaną za bezzasadne. H. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów: ‒ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 3 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego poprzez nieuznanie zaistnienia wady nieważności w decyzji Prezesa AMW z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] i w poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...], ‒ art. 84 § 1 i 2, art. 24 § 1 pkt 1, 4 i 7 k.p.a. poprzez uznanie, że nie doszło do naruszenia tych przepisów przy wydawaniu decyzji Prezesa AMW z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...], ‒ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających wpływ na wynik jej rozstrzygnięcia, a w szczególności podniesiony problem przedwczesnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. Skarżąca podniosła, że decyzja Prezesa AMW z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] zostały wydane na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy o AMW, który mówi, że jeżeli rodzaj naprawy tego wymaga, a konieczność naprawy nie powstała z winy osób zamieszkujących lokal mieszkalny, osoby te są zobowiązane opróżnić lokal mieszkalny i przenieść się na koszt Agencji do wskazanego im lokalu zamiennego na czas trwania remontu, oznaczony i podany do wiadomości, nie dłużej jednak niż na rok. Okolicznością przesądzającą o zastosowaniu cytowanego przepisu art. 71 ust. 3 ustawy o AMW jest ustalenie, że lokal mieszkalny wymaga naprawy. Obie podane wyżej decyzje wydane zostały po ustaleniu przez organy Agencji, że zajmowany lokal położony w [...] przy ul [...] wymaga naprawy powodującej konieczność przekwaterowania do innego lokalu. Rażące naruszenie przepisu art. 71 ust. 3 ustawy o AMW polega, zdaniem skarżącej, na tym, że organy Agencji uznały za istnienie konieczności naprawy lokalu mieszkalnego poprzez ustalenia własnych pracowników i na podstawie tych subiektywnych ustaleń wydane zostały decyzje administracyjne zawierające rozstrzygnięcie zależne od ustaleń osób działających w imieniu Agencji. W ocenie skarżącej stan faktyczny nie został rzetelnie ustalony, ponieważ organ oparł się w swoim władczym działaniu na własnych twierdzeniach zamiast na ocenie właściwego organu nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga nie jest zasadna. Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, iż organ egzekucyjny podejmie zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia. W żadnej z jednostek redakcyjnych tego przepisu nie przewidziano możliwości wniesienia zażalenia na wydane na tej podstawie postanowienie. Wynika to nie tylko z ogólnej normy postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 141 k.p.a., w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którą mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie stanowią inaczej. Zdaniem Sądu, w tym przypadku, przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią inaczej. Jak wynika bowiem z analizy przepisów dotyczących instytucji zawieszenia i umorzenia postępowania zawartych w rozdziale 4, Działu I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca, odmiennie niż to ma miejsce w przepisach k.p.a., przewidział odrębne środki zaskarżania poszczególnych czynności związanych z instytucją zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W art. 56 tej ustawy, w § 3 jako formę procesową dla rozpatrzenia sprawy zawieszenia postępowania przewidziano wydanie postanowienia. Jednakże w kolejnych przepisach tej instytucji wskazano konkretne rodzaje postanowień, na które służy zażalenie. W § 4 tego przepisu przewidziano możliwość złożenia zażalenia na postanowienia o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania. W art. 58 przewidziano również możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych. W odniesieniu do postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania wymienionego w art. 57 § 1 tej ustawy nie wskazano żadnego środka zaskarżenia. W wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 33/09, WSA w Warszawie wyraził pogląd, iż przepisy odnoszące się do zawieszenia postępowania ogólnego w administracji zredagowano w inny sposób. W art. 101 § 3 k.p.a. ustawodawca zawarł normę o charakterze ogólnym, z której wynika, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Przepis ten poddany był wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, w której wyrażono pogląd, iż na postanowienie organu I instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach tej wykładni wskazano, że w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego może chodzić o następujące rozstrzygnięcia: a) o zawieszeniu postępowania administracyjnego, b) o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, c) o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, d) o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, stojąc na stanowisku, iż przyczyną użycia przez ustawodawcę zbiorczego określenia "w sprawie zawieszenia postępowania" podyktowane było dążeniem do zwięzłości tekstu prawnego pozwalającym uniknąć pełnego wyliczenia możliwych postanowień w sprawie zawieszenia doszedł do wniosku, że z przepisu tego nie wynika, by ustawodawca ograniczał tu prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Nie może ulegać wątpliwości, że gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to w cytowanym przepisie. Skoro zatem w przepisie tym nie ma żadnych ograniczeń co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom przysługuje zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania. Wynika to także z art. 141 § 1 k.p.a. Stanowisko to podzielane w pełni przez skład orzekający Sądu, w odniesieniu do instytucji zawieszenia postępowania ogólnoadministracyjnego, pozwala wyprowadzić też wnioski co do możliwości zaskarżenia postanowień wydanych w odniesieniu do rozstrzygnięć w sprawie zawieszenia postępowania toczącego się w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wymieniając w art. 56 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dwa rodzaje postanowień (o zawieszeniu i odmowie zawieszenia postępowania), a nadto wprowadzając w art. 58 § 3 tej ustawy zażalenie na postanowienie w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych, ustawodawca, odmiennie niż to uregulowano w k.p.a., wymienił konkretne rodzaje rozstrzygnięć dotyczących zażalenia w sprawie zawieszenia. Nie można zatem inaczej rozumieć pominięcia możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego w art. 57 tej ustawy jako zabiegu celowego, wykluczającego możliwość wniesienia takiego środka zaskarżenia. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania, to wprowadziłby takie unormowanie do ustawy. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, wydane na podstawie art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie podlega zaskarżeniu, gdyż w żadnej z jednostek redakcyjnych tego przepisu, nie wskazano takiej możliwości, a kwestię wnoszenia środków zaskarżenia w sprawie zawieszenia postępowania uregulowano w tej ustawie inaczej niż w k.p.a. Pogląd powyższy, uznany za prawidłowy przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1974/09, CBOSA, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela i przyjmuje jako własny. Brak było zatem podstaw prawnych do rozpatrzenia wniesionego zażalenia na postanowienie organu I instancji. W tej sytuacji organ II instancji zasadnie zastosował przepis art. 134 k.p.a i stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Skoro zaś, jak wyżej wywiedziono, na postanowienie wydane na podstawie art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zażalenie nie przysługuje, należało uznać, że organ nie naruszył prawa, orzekając o niedopuszczalności złożenia i rozpatrywania tego środka zaskarżenia. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.