II SA/Wa 1024/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant Paulina Okrój, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej ujętej w punkcie 5 i 7 wniosku strony skarżącej z [...] lutego 2018 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. umarza postępowanie w sprawie; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją, wobec art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", odmówiono udostępnienia materiałów wskazanych w pkt [...] i [...] wniosku z [...] lutego 2018 r., złożonego przez Fundację [...], zwaną dalej "Fundacją". Wniosek dotyczył informacji związanej z postępowaniem, prowadzonym w myśl ustawy z dnia [...] maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. poz. 1844 ze zm.), zwanej dalej "ustawą refundacyjną", którego efektem było podwyższenie urzędowej ceny zbytu leku w obwieszczeniu Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.Urz. Min.Zdr. poz. 51). Chodziło o nagrania: - negocjacji zespołu negocjacyjnego z przedstawicielem podmiotu wnioskującego o zmianę ceny leku – [...], zwanego dalej "Wnioskodawcą" (pkt [...] wniosku), - posiedzenia Komisji Ekonomicznej (pkt [...] wniosku). Pod osnową skarżonej decyzji wskazano, że odrębnym pismem organ: - udostępnił zanonimizowane dokumenty - wskazane w pkt. [...] wniosku, - poinformował o braku dokumentów, wymienionych w pkt. [...] wniosku - żądanie Wnioskodawcy ponownego rozpatrzenie sprawy oraz dokumenty wytworzone i decyzje podjęte w ramach postępowania zainicjowanego takim wnioskiem. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w sprawie zachodzą podstawy do odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej, ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o informacji, w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 r., poz. 419 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o konkurencji". Wskazano, że - gdy chodzi o wnioskowane nagrania - istniałaby trudność dla wydzielenia informacji podlegających wyłączeniu z udostępnienia wobec tajemnicy przedsiębiorcy a dodatkowo - gdy chodzi o obrady Komisji Ekonomicznej - informacji dotyczących refundacji konkretnego leku. Posiedzenie tego gremium dotyczą bowiem wielu kwestii. W skardze, sformułowano zarzuty naruszenia: - art. 1 ust. 1, w zw. z art. 5 ust. 2, ustawy o informacji i art. 11 ust. 4 ustawy o konkurencji, przez przyjęcie, że interes publiczny oraz ważny interes państwa w udostępnieniu informacji, obejmującej w szczególności: - urzędową cenę zbytu lub cenę zbytu netto i instrumenty dzielenia ryzyka podawane przez Wnioskodawcę w toku negocjacji, wraz ze szczegółami jej przebiegu oraz - instrumenty dzielenia ryzyka ustalone w decyzji refundacyjnej nie przeważają nad interesem przedsiębiorców, polegającym na ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa; przekroczono tym granice uznania administracyjnego, - art. 1 ust. 1 ustawy o informacji, poprzez udostępnienie części wnioskowanej informacji w sposób uniemożliwiający rozpoznanie, które fragmenty dokumentów zostały zakreślone; wynika to z praktycznie bezśladowego usunięcia informacji - w szczególności usunięto całe strony, bez podania informacji o tym, że to uczyniono, - art. 14 ust. 1 ustawy o informacji, poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji w formie papierowej, pomimo wyraźnej prośby we wniosku o przekazanie jej w wersji elektronicznej - na adres email, - art. 14 ust. 2 ustawy o informacji, poprzez brak pisemnego powiadomienia Fundacji o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Skutkiem tego naruszenia była – zdaniem Fundacji - nieuzasadniona odmowa udostępnienia informacji publicznej, która powinna podlegać udostępnieniu oraz – w części - udostępnienie jej w formie odmiennej niż określona we wniosku. W szerokim uzasadnieniu skargi wywodzono interes publiczny, przemawiający za udostępnieniem żądanej informacji pomimo interesu przedsiębiorcy, który mógł przemawiać za ograniczeniem doń dostępu. Wskazywano na możliwość udostępnienia fragmentów nagrań przy wykorzystaniu powszechnie dostępnych narzędzi - stosownego oprogramowania. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Żądano uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wraz z wiążącymi wytycznymi, m.in. co do udostępnienia informacji publicznej: - w sposób umożliwiający rozpoznanie, które fragmenty dokumentów zostały zakreślone, oraz z podaniem informacji o tym, że dana strona została usunięta w przypadku usuwania całych stron, - w formie zgodnej z wyrażoną we wniosku Fundacji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd - wobec treści art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Na wstępie należy wskazać, że zaskarżonym aktem, co wynika z jego osnowy, rozstrzygnięto wyłącznie o odmowie udostępnienia nagrań wskazanych w pkt [...] i [...] wniosku Fundacji, a dotyczących postępowania prowadzonego w myśl przepisów ustawy refundacyjnej. Zawarta natomiast pod osnową sekwencja - dotycząca przekazania innych danych, jedynie w zakresie ograniczonym, zwanym przez organ "anonimizacją", gdy chodziło w istocie (wedle treści uzasadnienia) o wyłączenie części danych z udostępnienia - ma wyłącznie charakter informacyjny (wynika to jednoznacznie z jej brzmienia). Nie stanowi więc części rozstrzygnięcia dokonanego zaskarżonym orzeczeniem. W tej sytuacji wykraczają poza granicę rozpatrywanej sprawy wszelkie zarzuty skargi dotyczące zakresu i formy udzielenia informacji a niedotyczące nagrań, wymienionych w pkt [...] i [...] wniosku Fundacji. Stosowne zarzuty w danym zakresie mogą być sformułowane wyłącznie w skardze na bezczynność organu przy udzieleniu informacji w żądanym zakresie bądź w formie, wobec nie wydania decyzji o odmowie jej udostępnia bądź o umorzeniu postępowania, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o informacji. Sąd nie mógł w danym zakresie sformułować także stosownych wytycznych dla organu (żądanie skargi). Odnosząc się natomiast do meritum sprawy – zasadności odmowy udostępnienia żądanych w pkt [...] i [...] wniosku nagrań - Sąd, w tym składzie, w pełni podziela pogląd, wcześniej wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Wa 1016/18 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oceniając orzeczenie tego samego organu, wobec wniosku tej samej Fundacji, lecz dotyczącego refundacji innego leku, wskazano m.in. w jego uzasadnieniu, że nie było podstaw do wydania - na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o informacji - decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia nagrania negocjacji zespołu negocjacyjnego posiedzenia Komisji Ekonomicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Jak wskazał Sąd, ustawa o informacji dwukrotnie wskazuje na możliwość udostępnienia informacji publicznej w drodze udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących posiedzenia organów kolegialnych. Dotyczy to postanowień zawartych w jej art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 19. Uregulowania te odnoszą się jednak do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3), oraz ich organów pomocniczych (art. 19 w zw. z art. 18 ustawy). Z kolei art. 19 ustawy o informacji nakłada na organy władzy publicznej, pochodzące z powszechnych wyborów, i ich kolegialne organy pomocnicze obowiązek sporządzania i udostępniania protokołów i stenogramów swoich obrad. Wymóg ten ma charakter bezwzględny. Z obowiązku tego organ jest zwolniony w przypadku, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne w pełni rejestrujące obrady. Żądane nagrania nie dotyczą przypadków ujętych we wskazanych regulacjach. Jak odnotował dalej we wskazanym orzeczeniu Sąd, żądanych przez Fundację nagrań nie można jednocześnie traktować, jako dokumenty urzędowe, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o informacji. Takimi dokumentami są bowiem. zgodnie z tym przepisem, treści oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalone i "podpisane" w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego. Objęty wnioskiem Fundacji nośnik informacji o przebiegu posiedzenia zespołu negocjacyjnego i Komisji Ekonomicznej, tych warunków nie spełnia. Wobec tego nie może być traktowany, jako dokument urzędowy, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o informacji. Z kolei obowiązek wydania decyzji administracyjnej przewidziano tylko gdy żądana informacja, jest publiczną - podlegającą udostępnieniu, a odmawia się jej udostępnienia. Skoro żądanie nie dotyczy informacji publicznej - jak w pkt [...] i [...] wniosku Fundacji - organ winien był powiadomić jedynie zainteresowanego pismem, że nie znajduje ono podstaw w przepisach prawa. Wydanie w takiej sytuacji decyzji administracyjnej narusza natomiast art. 16 ust. 1 ustawy o informacji. Z przytoczonym – wyrażonym wcześniej przez Sąd - poglądem należy się w pełni zgodzić. Reasumując, wydając zaskarżoną decyzję w niniejszej sprawie naruszono przepisy prawa materialnego, zakreślające przypadki, gdy organ administracji jest uprawniony do orzekania w sprawie. Wobec formy żądanej i objętej rozstrzygnięciem w zaskarżonej decyzji informacji nie podlega ona bowiem udostępnieniu ex lege. Nie było więc przesłanek dla rozważania przez organ, czy zasadne jest ograniczenie jej udostępnienia wobec szczególnych uwarunkowań danej sprawy – np. mając na względzie ochronę tajemnice przedsiębiorcy. Nie było przesłanek dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, gdy - wobec wskazanych wcześniej regulacji szczególnych ustawy o informacji, zakreślających reguły dostępu do informacji –w określonej formie w ogóle nie podlegają one udostępnianiu. Wobec wskazanych uwarunkowań, bezzasadne byłoby odnoszenie się przez Sąd do podnoszonych w skardze kwestii, czy informacje dotyczące przebiegu negocjacji, co do cen leków refundowanych oraz tzw. podziału ryzyka mogą zostać wyłączone z udostępniania, wobec potrzeby uwzględnienia reguł ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa przy uwzględnieniu interesu publicznego (zarzuty skargi, co do meritum). Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 3, w myśl art. 200 powyższej ustawy. Na koszty składa się 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.