II SA/Wa 1027/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu zażalenia J. K., postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w związku z art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec M. G. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w dniu [...] stycznia 2018 r. do Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynął wniosek [...] SG J. K. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec [...] SG M. G. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Transportowej Biura Techniki i Zaopatrzenia Komendy Głównej Straży Granicznej. W treści wniosku [...] SG J. K. zarzucił [...] SG M. G.: "udział w nadużyciu przez [...] SG P. S. - dyrektora BTiZ KG SG - zajmowanego stanowiska służbowego" polegającego na żądaniu wykonywania przez funkcjonariusza obowiązków służbowych określonych dla stanowiska specjalisty w okresie rozpatrywania złożonego przez stronę odwołania od orzeczenia lekarskiego oraz wykorzystanie procedury postępowania dyscyplinarnego w sposób mogący przynieść szkodę innemu funkcjonariuszowi, tj. o czyn z art. 135 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2365, z późn. zm.). [...] SG J. K. odniósł się do okoliczności przeprowadzenia z nim w dniu [...] stycznia 2018 r. rozmowy dyscyplinującej w zakresie naruszenia dyscypliny służbowej w związku z nieuczestniczeniem ww. w pracach komisji przetargowej w dniu [...] listopada 2017 r. oraz niewykonaniem polecenia służbowego w zakresie pisemnego wyjaśnienia przyczyn nieuczestnictwa w ww. posiedzeniu. W dalszej treści wniosku funkcjonariusz odniósł się do zarzucanego mu czynu, wskazując na brak zasadności jego udziału w pracach komisji w okresie rozpatrywania odwołania od orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Minister podał, że zgodnie z art. 136b ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2365, z późn. zm.) od orzeczenia dyscyplinarnego wydanego w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej odwołanie przysługuje do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Stosownie do § 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r. nr 118, poz. 1015, z późn. zm.), w sprawach nieuregulowanych rozporządzeniem stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia, przełożony może wszcząć postępowanie dyscyplinarne także na wniosek sądu, prokuratora albo innego zainteresowanego organu, instytucji lub pokrzywdzonego. Pokrzywdzonym w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia jest osoba, która odniosła dolegliwość wskutek skierowanego bezpośrednio przeciwko niej zachowania funkcjonariusza naruszającego zasady etyki zawodowej. Minister stwierdził, że w sprawie tej nie można dopatrzeć się zachowań skierowanych bezpośrednio przeciwko [...] SG J. K., naruszających zasady etyki zawodowej i skutkujących odniesieniem dolegliwości. Wskazał, że podniesione przez [...] SG J. K. naruszenie dyscypliny przez [...] SG M. G. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Transportowej BTiZ w którym funkcjonariusz realizuje zadania służbowe, miało polegać na: "udziale w nadużyciu przez [...] SG P. S. - dyrektora BTiZ KG SG - zajmowanego stanowiska służbowego" polegającego na żądaniu wykonywania przez funkcjonariusza obowiązków służbowych określonych dla stanowiska specjalisty w okresie rozpatrywania złożonego przez stronę odwołania od orzeczenia lekarskiego. Organ podał, że jak wynika z akt sprawy, [...] SG J. K. złożył odwołanie od orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] października 2017 r. wydanego na podstawie skierowania na badanie okresowe z dnia [...] października 2017 r. stwierdzającego, że brak jest przeciwskazań zdrowotnych do podjęcia służby na zajmowanym stanowisku - pełniący obowiązki specjalisty w Wydziale Gospodarki Transportowej BTiZ KGSG. W związku z zaistniałą sytuacją Dyrektor BTiZ KGSG, po wcześniejszych wyjaśnieniach stanu faktycznego i prawnego sprawy, pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wystąpił do [...] SG lek. med. J.C. - Zastępcy Kierownika Służby Zdrowia [...] OSG z prośbą o stanowisko, czy funkcjonariusz może być dopuszczony do wykonywania czynności służbowych wynikających z zakresu obowiązków. W odpowiedzi udzielonej w dniu [...] listopada 2017 r. ww. lekarz stwierdził brak przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia przez ww. służby na stanowisku zgodnie z opisem zawartym w skierowaniu na okresowe badania profilaktyczne z dnia [...] października 2017 r. Minister stwierdził, że skierowanie [...] SG J. K. przez przełożonego do wykonywania obowiązków służbowych w dniu [...] listopada 2017 r. było całkowicie uzasadnione. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] SG J. K. został poinformowany przez Dyrektora BTiZ KGSG, że do czasu rozstrzygnięcia odwołania od orzeczenia lekarskiego zobowiązany jest do wykonywania zadań na stanowisku specjalisty Wydziału Gospodarki Transportowej BTiZ KGSG. Organ podał, że podnoszone przez [...] SG J.K. okoliczności określone sformułowanym przez funkcjonariusza zarzutem, dotyczą ustaleń dokonanych w toku czynności wyjaśniających podjętych postanowieniem Nr [...] Dyrektora BTiZ KGSG z dnia [...] listopada 2017 r. mających na celu wyjaśnienie wszelkich okoliczności oraz ustalenie, czy doszło do naruszenia dyscypliny służbowej przez [...] SG J. K. w związku z nieuczestniczeniem przez niego w pracach komisji przetargowej w dniu [...] listopada 2017 r. oraz niewykonaniem polecenia służbowego w zakresie pisemnego wyjaśnienia przyczyn nieuczestnictwa w ww. posiedzeniu, w wyniku, których przeprowadzono z ww. rozmowę dyscyplinującą w dniu [...] stycznia 2018 r. Jak wynika z akt sprawy, w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne. Organ wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 5a rozporządzenia w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej, jeżeli funkcjonariusz nie zgadza się z wytkniętym mu niewłaściwym postępowaniem podczas rozmowy dyscyplinującej, w terminie 5 dni od daty zapoznania się z notatką z rozmowy może wnieść do przełożonego właściwego w sprawach dyscyplinarnych pisemny sprzeciw, który obliguje przełożonego do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, w toku którego funkcjonariusz ma możliwość m. in. złożenia wyjaśnień, wniosków dowodowych, skorzystania z pomocy obrońcy. Jak wynika z akt sprawy, w rozpatrywanym przypadku [...]SG J. K. nie skorzystał z ww. uprawnienia, odmówił jedynie podpisania wskazanej wyżej notatki z rozmowy dyscyplinującej. Minister za zasadne uznał stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej, zgodnie z którym postępowanie [...] SG M. G. Naczelnika Wydziału Gospodarki Transportowej BTiZ KGSG w niniejszej sprawie nie nosi znamion naruszenia dyscypliny służbowej, a złożony wniosek, wbrew temu co twierdzi skarżący, stanowi kolejną próbę podważania prawidłowych decyzji przełożonych funkcjonariusza. Podniesione przez [...] SG J.K. naruszenie dyscypliny zostało przez niego zakwalifikowane jako świadome wprowadzenie w błąd przełożonego lub innego funkcjonariusza, jeżeli spowodowało to lub mogło spowodować szkodę służbie, funkcjonariuszowi lub innej osobie (art. 135 ust. 2 pkt 5 ustawy o SG) oraz jako nadużycie zajmowanego stanowiska dla osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej (art. 125 ust. 2 pkt 6 ustawy o SG) i miało polegać na żądaniu wykonywania przez niego obowiązków służbowych określonych dla stanowiska specjalisty w okresie rozpatrywania odwołania od orzeczenia lekarskiego. Pomijając wyraźną rozbieżność sformułowanego zarzutu w stosunku do jego kwalifikacji prawnej dokonanej przez wnioskodawcę wskazania wymaga, że dokumenty będące w posiadaniu organu były wystarczające do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sprawie nie było konieczności podejmowania czynności wyjaśniających. Jeżeli chodzi o podnoszoną przez funkcjonariusza datę przeprowadzenia rozmowy dyscyplinującej ([...] czy [...] stycznia 2018 r.) organ wskazał, że wynika ona z przesłanej przez skarżącego do organu korespondencji e-mail, np. e-mail z [...] stycznia 2018 r. skierowany do Sekretariatu KGSG, czy też e-mail z dnia [...] stycznia 2018 r. skierowany do Dyrektora BTiZ KGSG, wraz z kopią wspomnianej notatki. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że w myśl przepisów rozporządzenia w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej czynności wyjaśniające można podjąć, jeżeli wiadomość o czynie, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną budzi wątpliwości w szczególności co do popełnienia czynu, jego kwalifikacji prawnej, albo osoby sprawcy. W rozpatrywanej sprawie takich wątpliwości nie stwierdzono, toteż brak było podstaw do podejmowania czynności wyjaśniających. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. stało się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego poprzez błędne stosowanie art. 61 a w zw. z art. 28 k.p.a. i § 10 rozporządzenia; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez niepodjęcie środków profilaktycznych przeciwko naruszeniu przez Komendanta Głównego SG zasad bezpieczeństwa i higieny służby - art. 75 a ustawy o Straży Granicznej polegającego na dopuszczeniu i żądaniu od skarżącego wykonywania obowiązków służbowych przed uzyskaniem prawomocnego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do wykonywania obowiązków na zajmowanym stanowisku, odmowę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego na ustalonej podstawie faktycznej i prawnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zobligowanie skarżonego organu do wystąpienia z wnioskiem do Komendanta Głównego SG o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko [...]SG M.G. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że wykazał dlaczego żąda wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec M. G. i jaką krzywdę poniósł. Wskazał, że M. G. stworzył podstawy do podjęcia czynności wyjaśniających a w ich konsekwencji wszczęcia i prowadzenia wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego pod zarzutem nieuczestniczenia nieusprawiedliwionego w czynnościach służbowych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z powodów innych niż w niej podniesione. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nr [...] Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nie mogą się ostać w obrocie prawnym. W ocenie składu Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak również postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., co stanowi podstawę stwierdzenia ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej, nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej, a zwłaszcza honoru, godności i dobrego imienia służby, oraz w innych przypadkach określonych w ustawie. Stosownie do art. 136b ust. 4 ustawy, od orzeczenia dyscyplinarnego wydanego w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej odwołanie przysługuje do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Ustawodawca zdecydował, że na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszom przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tak stanowi art. 136b ust. 5 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej postępowanie dyscyplinarne wszczyna się niezwłocznie, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez funkcjonariusza czynu, za który ponosi on odpowiedzialność dyscyplinarną. Postępowanie dyscyplinarne wszczyna przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych:1) z urzędu, 2) na wniosek przełożonego funkcjonariusza, 3), na polecenie przełożonego, któremu podlega służbowo przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia, przełożony, o którym mowa w ust. 1, może wszcząć postępowanie dyscyplinarne także na wniosek sądu, prokuratora albo innego zainteresowanego organu, instytucji lub pokrzywdzonego. Przepis § 12 rozporządzenia określa kiedy nie wszczyna się postępowania dyscyplinarnego. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia, wszczęcie postępowania dyscyplinarnego następuje w formie postanowienia, którego odpis niezwłocznie doręcza się obwinionemu. Postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego doręcza się także sądowi, prokuratorowi, organowi, instytucji lub pokrzywdzonemu, o których mowa w § 10 ust. 2, jeżeli postępowanie zostało wszczęte na ich wniosek. Przepisy powołanego wyżej rozporządzenia wyraźnie określają, na jakie postanowienie służy zażalenie. Przepisy ustawy o Straży Granicznej oraz powołanego rozporządzenia nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Przepisy powołanych aktów prawnych nie stanowią jednocześnie, aby przełożony dyscyplinarny obowiązany był do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w sytuacji, gdy w jego ocenie nie zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez funkcjonariusza czynu, za który przewidziana jest odpowiedzialność dyscyplinarna. W takim przypadku przełożony dyscyplinarny po prostu nie wszczyna postępowania dyscyplinarnego, o czym powinien na piśmie poinformować jedynie podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Zauważyć należy przy tym, stosownie do § 35 rozporządzenia, że jeżeli postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte na wniosek pokrzywdzonego, przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych informuje pokrzywdzonego o wydanym orzeczeniu dyscyplinarnym. Z przepisów powołanego rozporządzenia nie wynika, aby w tym przypadku (tj. wydania orzeczenia dyscyplinarnego) wnioskodawca (pokrzywdzony) miał uprawnienie do wniesienia odwołania. Pokrzywdzonemu służy zażalenie na postanowienie o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego (§ 24 ust. 4 rozporządzenia), na postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego (§ 21 ust. 5 rozporządzenia). Zgodnie z § 42 rozporządzenia w sprawach przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej, w sprawach nieuregulowanych rozporządzeniem stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe nie oznacza, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, dopuszczalności zastosowania art. 61a ust. 1 k.p.a. do postępowania dyscyplinarnego w kwestii podstaw wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Kwestie dotyczące podstaw (przesłanek) wszczęcia postępowania dyscyplinarnego zostały określone wyczerpująco w rozporządzeniu. W przypadku, gdy brak jest zdaniem przełożonego właściwego w sprawach dyscyplinarnych podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, postępowania tego nie wszczyna się. Przepis § 10 ust. 2 stanowi, iż przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych "może wszcząć" postępowanie dyscyplinarne także na wniosek sądu, prokuratora albo innego zainteresowanego organu, instytucji lub pokrzywdzonego. Nie oznacza to, że w sytuacji, gdy przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, obowiązany jest wydać postanowienie na podstawie art. 61a ust. 1 k.p.a. Wniosku takiego nie można wyprowadzić ani z przepisów rozporządzenia ani z przepisów ustawy o Straży Granicznej, tym bardziej, że zgodnie z art. 136b ust. 5 ustawy o Straży Granicznej kontroli sądu administracyjnego podlega wyłącznie orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne. Zastosowanie zatem w tym przypadku, gdy w ocenie przełożonego dyscyplinarnego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, art. 61a § 1 k.p.a., na które to postanowienie przysługuje zażalenie, prowadziłaby w istocie do poddania kontroli sądu administracyjnego aktu, który nie stanowi orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne. Nadto, na tym etapie, tj. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, dochodziłoby do oceny, czy zasadnie przełożony dyscyplinarny stwierdził, że nie został popełniony przez funkcjonariusza czyn, za który przewidziana jest odpowiedzialność dyscyplinarna. W świetle powyższego, w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, nie można podzielić stanowiska, co do zastosowania w tym przypadku art. 61a § 1 k.p.a. Z tych względów Sąd stwierdził, że zaszła podstawa do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Z uwagi na powyższe Sąd nie odnosił się do podniesionych w skardze zarzutów. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w wyroku. ----------------------- 5