II SA/Wa 1028/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Pisula-Dąbrowska Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2011 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz Z.M. kwotę 200,- zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) - powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powyższym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. W toku postępowania organ ustalił, że Z.M. na przestrzeni 52 lat życia udowodnił łącznie okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 21 lat, 8 miesięcy i 10 dni. W ostatnim dziesięcioleciu przed powstaniem niezdolności do pracy zamiast wymaganych 5 lat, udowodnił tylko 2 lata, 11 miesięcy i 15 dni. W okresach od dnia [...] lipca 1995 r. do dnia [...] listopada 1997 r., od dnia [...] stycznia 1998 r. do dnia [...] maja 1999 r., od dnia [...] maja 2000 r. do dnia [...] marca 2002 r. oraz od dnia [...] listopada 2002 r. do dnia [...] czerwca 2006 r., tj. przez okres wynoszący ponad 9 lat nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Ponadto orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdzono u wnioskodawcy całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji od dnia [...] lipca 2007 r. W ocenie organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu przez wnioskodawcę uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w wymienionych przerwach nie miał on orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, zatem nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Jednocześnie organ podał, że powoływanie się przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na trudną sytuację panującą na rynku pracy nie stanowi okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. W pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w tych kategoriach, ale nie oznacza to, że bezrobocie samo w sobie może być, bez żadnych dalszych warunków, uznane za okoliczność uniemożliwiającą podejmowanie zatrudnienia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że obecna niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz trudna sytuacja materialna i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z.M. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r., jako niezgodnej z prawem i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie wnoszącego skargę, zaskarżona decyzja jest krzywdząca, bowiem udokumentowany staż pracy (prawie 22 lata) i stan zdrowia uzasadniają przyznanie mu świadczenia w drodze wyjątku. Podkreślił, iż obecnie jest osobą [...], całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, bez środków utrzymania. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do skargi, stwierdził, że skarżący przez długie okresy czasu w latach 90-tych i po roku 2000 pozostawał poza ubezpieczeniem, uzasadniając to trudną sytuacją na rynku pracy. Nie wskazał jednak na szczególne starania w uzyskaniu zatrudnienia, w postaci kart aktywności bezrobotnego, czy informacji, gdzie samodzielnie poszukiwał pracy i jacy konkretnie pracodawcy odmówili jego zatrudnienia. Organ stwierdził, że nie kwestionuje obecnego złego stanu zdrowia skarżącego, jednak w jego ocenie nie jest możliwie usprawiedliwienie braku ubezpieczenia od 1995 r. całkowitą niezdolnością do pracy, powstałą w połowie 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie wydane w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Prawo do świadczeń w nim przewidzianych przysługuje wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, LEX nr 53784, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 537884.). Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawiania organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w wyżej wymienionym przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy k.p.a., stosownie do treści art. 124 powołanej ustawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Oznacza to, że musi on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien także w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ nie przestrzegał tych reguł procesowych. Nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadnił również należycie swojej decyzji. Uchybienia te miały - w ocenie Sądu - istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku Z.M., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oparł na stwierdzeniu, że z okoliczności sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wymieniony nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach ocenie podlega nie sam fakt, lecz powody nieosiągnięcia wymaganego stażu pracy, warunkującego przyznanie świadczenia ustawowego. Organ badając czy w przypadku skarżącego zachodzą warunki do przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku, nie ocenił okoliczności, że skarżący posiada długi, bo prawie 22 letni okres składkowy i nieskładkowy oraz, że stał się całkowicie niezdolny do pracy w trakcie zatrudnienia, od którego były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, że skarżący w ostatnim okresie ubezpieczenia był zatrudniony za granicą ([...]). Może to pozostawać w związku przyczynowo-skutkowym z brakiem możliwości zatrudnienia w miejscu zamieszkania, który był wskazywany w toku postępowania administracyjnego, jako powód przerw w ubezpieczeniu. Organ, dokonując zatem oceny charakteru tych przerw w dziesięcioleciu przed stwierdzoną u skarżącego całkowitą niezdolnością do pracy, powinien wziąć pod uwagę przebieg ubezpieczenia w tym czasie, a także odnieść to do podnoszonych przez wnioskodawcę trudności na rynku pracy. Skarżący na rozprawie oświadczył, iż pozostając bez pracy był zarejestrowany w charakterze bezrobotnego, lecz nie był w stanie wskazać kiedy to było. Mimo, iż sam fakt bezrobocia nie może stanowić przesłanki wskazującej na wystąpienie w sprawie szczególnych okoliczności uniemożliwiających podjęcie pracy, to jednak w sytuacji gdy okoliczności te połączy się z aktywnością w kierunku znalezienia pracy, to całokształtu tych okoliczności nie można w sprawie pominąć. Skarżący w chwili, gdy nagle zachorował ([...]) i stał się całkowicie niezdolny do pracy pozostawał w zatrudnieniu i podlegał ubezpieczeniu społecznemu. Należy zatem rozważyć, czy w tej sytuacji jego nagła choroba nie jest szczególną okolicznością, wskutek której nie mógł wypracować stażu ubezpieczeniowego, który umożliwiłby nabycie uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Ponadto, co w sprawie jest istotne, skarżący w wieku 52 lat legitymuje się stosunkowo długim, bo prawie 22 letnim okresem składkowym i nieskładkowym. Świadczy to o dużej aktywności zawodowej i świadomości kształtowania drogi zawodowej w taki sposób, aby zapewnić sobie środki utrzymania po utracie zdolności do wykonywania pracy. Rozpatrując ponownie wniosek Z.M. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie dyspozycje przepisu art. 7, 9 oraz 77 § 1, 80 k.p.a., wyjaśnić wskazane wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.