II SA/Wa 1029/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Jacek Fronczyk Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania stypendium za grudzień 2010 r. postanawia: - odrzucić skargę - UZASADNINIE Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. F. od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w [...] , zwanej dalej KSSiP, z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] , Dyrektor KSSiP odmówił J. F. przyznania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor KSSiP wskazał, że J. F. znalazła się na [...] miejscu na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o KSSiP (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.). J. F. złożyła wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej, ewentualnie na aplikacji prokuratorskiej. Ponadto organ I instancji podniósł, że Minister Sprawiedliwości, zarządzeniem z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację sędziowską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2 poz. 10) oraz zarządzeniem z tej samej daty w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz.11), określił limit po 75 miejsc na tych aplikacjach. Limit ten uległ wyczerpaniu po przyjęciu osób wyżej umieszczonych na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Dyrektor KSSiP wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o KSSiP, prawo do pobierania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym zakończyła się aplikacja ogólna, przysługuje tylko temu aplikantowi, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Organ wyjaśnił przy tym, że za osobę ubiegającą się o kontynuowanie szkolenia należy rozumieć aplikanta aplikacji ogólnej, który na liście klasyfikacyjnej aplikantów zajął miejsce umożliwiające przyjęcie go na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Mając na względzie odmowną decyzję w sprawie przyjęcia na aplikacje specjalistyczne, Dyrektor KSSiP uznał, że J. F. nie spełniła warunku, od którego zależało zachowanie prawa do pobierania stypendium za miesiąc grudzień 2010 r., bowiem J. F. znalazła się na miejscu, które uniemożliwiło przyjęcie jej na jedną z aplikacji specjalistycznych. Od decyzji Dyrektora KSSiP J. F. wniosła do Ministra Sprawiedliwości odwołanie. W odwołaniu zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 42 ust. 4 ustawy o KSSiP. Ponadto wskazała, że spełnia wynikające z art. 42 ust. 4 ustawy przesłanki nabycia prawa do stypendium. Minister Sprawiedliwości, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, wydał wskazaną na wstępie decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że w ustawie o KSSiP brak jest podstawy prawnej do rozstrzygania, w drodze decyzji administracyjnej, o zachowaniu przez aplikanta aplikacji ogólnej prawa do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikacje ogólną. Zachowanie prawa do stypendium, zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury następuje z mocy prawa, a Dyrektorowi KSSiP nie pozostawiono swobody decyzyjnej w tym zakresie. Organ podniósł, że przepisy ustawy o KSSiP wprowadziły system stypendialny, obejmujący zarówno okres aplikacji ogólnej, jak i aplikacji specjalistycznej: sędziowskiej albo prokuratorskiej, z wyłączeniem okresu stażu, w którym to aplikantowi przysługiwać ma nie stypendium, lecz wynagrodzenie. Uzasadnieniem powszechnego systemu stypendialnego jest fakt centralizacji aplikacji i prowadzenia zajęć teoretycznych w jednym ośrodku szkoleniowym. Wskazał, że środki ze stypendium powinny umożliwiać aplikantowi pokrycie kosztów bieżącego utrzymania, wynajęcia noclegu na czas zajęć w Szkole, kosztów związanych z przejazdami na zajęcia, przejazdami do miejsca odbywania praktyk. Warunkiem uzyskania (wypłaty) stypendium jest jedynie złożenie przez aplikanta stosownego wniosku (art. 42 ust. 1 ustawy). Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy o KSSiP aplikant aplikacji ogólnej, który ubiega się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej, zachowuje prawo do pobierania przysługującego mu stypendium do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończył aplikację ogólną. Przepis art. 42 ust. 4 nie wymaga określenia, czy też ustalenia prawa aplikanta w drodze decyzji, gdyż uprawnienie aplikanta aplikacji ogólnej powstaje z mocy samego prawa. Ani ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przewidują możliwości wydania decyzji odmawiającej przyznania stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym aplikant ukończył aplikację ogólną, tak jak przepisy tej ustawy nie eksplikują obowiązku wydania decyzji o przyznaniu stypendium. Minister Sprawiedliwości wskazał, że w przepisach ustawy o KSSiP ustawodawca enumeratywnie wymienił sprawy, w których Dyrektor KSSiP posiada kompetencję do wydania decyzji administracyjnej. Są to m.in.: decyzja w sprawie przyjęcia na aplikację ogólną (art. 23 ust. 1), decyzja w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską (art. 29 ust. 1), decyzja w sprawie zawieszenia aplikanta w jego prawach i obowiązkach (art. 40), decyzja w sprawie skreślenia aplikanta z listy aplikantów (art. 41), decyzja w sprawie umorzenia w całości lub części należności z tytułu zwrotu stypendium (art. 44 ust. 8), decyzja w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec zamiaru podjęcia przez aplikanta zatrudnienia lub zajęcia (art. 47 ust. 3), czy decyzja w sprawie ukarania aplikanta karą porządkową (art. 51 ust. 5). W zakresie dotyczącym stypendium ustawodawca również precyzyjnie unormował sytuacje, w których Dyrektor KSSiP zobowiązany jest wydać decyzje administracyjne. Natomiast brak jest podobnych regulacji w stosunku do "przyznania stypendium" na podstawie art. 42 ust. 1 i 4 ustawy o KSSiP. Zdaniem organu II instancji, skoro racjonalny ustawodawca, w obrębie tego samego aktu normatywnego, precyzyjnie unormował formę i tryb wydawania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stypendium albo umorzenia należności z tytułu jego zwrotu, to przyjąć należy, że w pozostałych wypadkach nie było wolą ustawodawcy nadawanie czynności "przyznania stypendium" waloru decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego, przyznanie bądź odmowa przyznania stypendium to tzw. czynność materialno-techniczna. Działania materialno-techniczne mogą wprawdzie wywoływać skutki prawne w sposób pośredni, jednak nie podlegają one kodeksowym rygorom, które ustawa wiąże z decyzjami administracyjnymi. W konsekwencji czynność materialno-techniczna nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, nie może być także przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Reasumując organ stwierdził, że ani "przyznanie" aplikantowi stypendium, o którym mowa w art. 42 ust. 1, ani ustalenie "zachowania prawa do stypendium", o którym mowa w art. 42 ust. 4, nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Zachowanie prawa do stypendium, zgodnie z przepisem art. 42 ust. 4 ustawy, następuje z mocy prawa i wydanie decyzji w tym przedmiocie jest pozbawione podstawy prawnej, a co za tym idzie - niedopuszczalne. Ze względu na brak podstaw prawnych do wydania decyzji Minister Sprawiedliwości uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła błędna wykładnię art. 42 ust. 1 i 4 ustawy o KSSiP. Wskazując na powyższe, wniosła o 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora KSSiP w [...] 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stąd też badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem może zostać rozpoznana merytorycznie przez sąd, czy też zakwestionowane w niej akty lub czynności takiej sądowej kontroli z woli ustawodawcy nie podlegają. Skarga w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest bowiem środkiem kontroli w tym sensie sformalizowanym i może być wniesiona tylko od aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 7 p.p.s.a., tj. od decyzji, postanowień, aktów prawa miejscowego, aktów nadzoru, innych aktów lub czynności organów administracji dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kontrola sądowoadminsitracyjna nie obejmuje natomiast zachowania prawa do pobierania stypendium na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy o KSSiP. Wskazać należy, że sprawa dotycząca zachowania prawa do pobierania stypendium nie jest bowiem sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 kpa, rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Pojęcie "sprawa indywidualna" nie ma samodzielnego bytu. Oznacza jedynie, że jest to sprawa indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie. Tak rozumiana sprawa indywidualna może być rozpoznawana zarówno w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i Kodeksu postępowania cywilnego (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2009). Organ administracyjny jest przy tym zobowiązany do ustalenia nie tylko cechy danej sprawy jako sprawy indywidualnej, lecz także, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej i czy jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Tylko w tym przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygnąć ją wydając decyzję administracyjną (por. J. Borkowski w: Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, wyd 8, Warszawa 2006, str. 14-15). Zwrócić należy uwagę, że w przepisach ustawy o KSSiP ustawodawca enumeratywnie wymienił sprawy, w których Dyrektor KSSiP posiada kompetencję do wydania decyzji administracyjnej. Są to m.in. decyzja w sprawie przyjęcia na aplikację ogólną (art. 23 ust. 1), decyzja w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską (art. 29 ust. 1), decyzja w sprawie zawieszenia aplikanta w jego prawach i obowiązkach (art. 40), decyzja w sprawie skreślenia aplikanta z listy aplikantów (art. 41), decyzja w sprawie umorzenia w całości lub części należności z tytułu zwrotu stypendium (art. 44 ust. 8), decyzja w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec zamiaru podjęcia przez aplikanta zatrudnienia lub zajęcia (art. 47 ust. 3), czy decyzja w sprawie ukarania aplikanta karą porządkową (art. 51 ust. 5). We wszystkich tych przypadkach ustawodawca wyraźnie określił formę czynności, używając wprost terminu "decyzja". Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 42 ust. 4 ustawy o KSSiP nie wskazuje wprost, że sprawa dotycząca wypłaty stypendium za miesiąc następujący po miesiącu, w którym zakończyła się aplikacja ogólna powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten nie wskazuje również na konieczność jakiejkolwiek aktywności ze strony organu administracyjnego, w tym wypadku Dyrektora KSSiP, skoro prawo do pobierania stypendium, aplikant aplikacji ogólnej "zachowuje" ex lege. Zatem uznać należy, że z art. 42 ust. 4 nie wynika także umocowanie Dyrektora KSSiP do prowadzenia postępowania o charakterze jurysdykcyjnym w przedmiocie wypłaty stypendium, jak i odmowy jego wypłaty aplikantowi aplikacji ogólnej, który złożył wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, że aplikanta aplikacji ogólnej, który złożył wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji specjalistycznej oraz Dyrektora KSSiP nie łączy stosunek administracyjno-prawny, podmioty te pozostają w równorzędnej pozycji. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o KSSiP, Dyrektor KSSiP, w terminie 14 dni od dnia zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów, w myśl natomiast art. 28 ust. 1 ustawy o KSSiP osoba, która ukończyła aplikację ogólną może złożyć wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej. Nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji specjalistycznej może złożyć jedynie osoba, która ukończyła aplikację ogólną i statusu aplikanta już nie ma, a co za tym idzie, nie łączy ją żaden stosunek podległości z KSSiP. Podkreślić należy, że Dyrektorowi KSSiP ustawodawca nie przyznał kompetencji do jednostronnej i władczej możliwości decydowania o treści uprawnienia aplikanta aplikacji ogólnej, który złożył wniosek o kontynuowanie szkolenia, związanego ze stypendium przysługującym za miesiąc następujący po miesiącu, w którym zakończył on aplikację. Uprawnienie to aplikant aplikacji ogólnej, który stara się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji specjalistycznej, zachowuje z mocy prawa. Charakter prawny, cywilny lub administracyjny, nadaje stosunkom prawnym ustawa, na mocy której ten stosunek powstaje. Wskazać należy, że źródło powstania stosunku cywilnoprawnego może być zakotwiczone w prawie administracyjnym, a co za tym idzie, nie można wykluczyć, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjnoprawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99). W ocenie Sądu, żądanie wypłaty stypendium, jakkolwiek znajdujące swoje źródło w ustawie o charakterze administracyjnym, jest w istocie roszczeniem o zapłatę i żądanie to ma charakter cywilny, a skoro tak to żądanie wypłaty stypendium sprawą administracyjną nie jest i nie wymaga prowadzenia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Oznacza to, że do rozpoznania niniejszej sprawy właściwy jest sąd powszechny. W konsekwencji, skoro skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych zachodzą podstawy do jej odrzucenia. Bez znaczenia jest przy tym, że Minister Sprawiedliwości uchylił decyzję o odmowie przyznania stypendium i umorzył postępowanie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawowe bowiem znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu ma przedmiot sprawy. Jednocześnie wskazać należy, że w sprawach odmowy przyznania stypendium sąd powszechny uznał swoją właściwość i rozstrzygnął je merytorycznie. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.