II SA/Wa 1029/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi G.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania G.S. od decyzji nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zwolnienia i orzekł, że zwolnienie ze służby następuje z dniem 15 maja 2018 r. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Rozkazy te wydane zostały w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., działając na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1204, ze zm.), dalej "ustawa o PSP", zwolnił G.S. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z dniem 3 marca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 12 stycznia 2018 r. do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej wpłynął raport z [...] grudnia 2017 r., uzupełniony raportem z [...] lutego 2018 r. [...]. G.S. o zwolnienie ze służby w Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej tj. z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że zaspokojenie słusznego interesu indywidualnego, bez uszczerbku dla interesu publicznego utożsamionego z interesem służby, może nastąpić z dniem 3 marca 2018 r. Od powyższej decyzji w części określającej datę zwolnienia ze służby G.S. złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wniósł o zmianę daty zwolnienia ze służby i określenie jej na dzień 27 lutego 2018 r., bowiem data ta była uzgodniona z przełożonym służbowym uprawnionym do mianowania i skarżący nie wyrażał chęci kontynuowania służby poza wskazany okres. Zarzucił naruszenie art. 107 k.p.a., gdyż organ w żaden sposób nie uzasadnił, że dalsze pozostawanie w służbie miało jakiekolwiek merytoryczne uzasadnienie. Sprawa została załatwiona niezgodnie z wnioskiem strony. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołaną na wstępie decyzją uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zwolnienia i orzekł, że zwolnienie ze służby następuje z dniem 15 maja 2018 r. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby stanowi art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP, zgodnie z którym strażaka można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Rozwiązanie stosunku służbowego strażaka na tej podstawie może być zainicjowane raportem strażaka, jak również może być wszczęte z urzędu. Ma ono, co do zasady, charakter fakultatywny i pozostawione jest tzw. uznaniu administracyjnemu. Winno odbywać się z poszanowaniem woli strażaka i jednocześnie gwarantować stronie służbowej zachowanie uprawnień, m. in. do ustalenia terminu zwolnienia w sposób pozwalający na niezakłócanie normalnego toku służby, funkcjonowania poszczególnych komórek organizacyjnych. Uwzględniać przy tym należy również obopólnie wiążące wymogi i terminy procesowe. Dalej organ wskazał, że 12 stycznia 2018 r. do Komendanta Głównego PSP wpłynął raport z dnia [...] grudnia 2017 r. strażaka o zwolnienie ze służby w PSP z dniem 27 lutego 2018 r. w trybie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP. Następnie raportem z dnia [...] lutego 2018 r. G.S. zwrócił się o zmianę podstawy zwolnienia ze służby na art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP. Przedmiotowy raport wpłynął do Komendanta Głównego PSP 14 lutego 2018 r. Z obu raportów bezsprzecznie wynikało, że wnioskodawca, posiadając ponad 30 - letnią wysługę emerytalną i zgłosił chęć odejścia ze służby. Organ podkreślił, że zwolnienie na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP należy postrzegać jako korzystniejsze z perspektywy słusznego interesu zwalnianego oficera i wskazał na uprawnienie do świadczenia rocznego wynikającego z art. 101 ustawy o PSP. Następnie Minister powołując się na stanowisko organu I instancji z [...] kwietnia 2018 r. stwierdził, że niemożliwym z przyczyn technicznych i procesowych było ustalenie daty zwolnienia na dzień sugerowany przez skarżącego, bowiem w szczególności nie pełnił on służby w miejscu siedziby organu (niemożność bezpośredniego doręczenia decyzji), a decyzja winna być doręczona przed terminem do jej wykonania. Z tych też powodów organ ustalił, jako dzień zwolnienia ze służby 3 marca 2018 r., przyjmując, że jest to najbliższy możliwy termin, w którym skarżący mógł otrzymać oryginał przedmiotowej decyzji drogą pocztową. Podniósł też, że ustawodawca nie narzuca organowi właściwemu do zwolnienia strony na podstawie art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP wymogu wydania decyzji w konkretnym terminie, w odróżnieniu od przypadku zwolnienia strażaka ze służby na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP, zgodnie z którym strażaka zwalnia się ze służby w przypadkach zgłoszenia przez niego pisemnego żądania zwolnienia - w terminie do 3 miesięcy. Komendant Główny PSP nie był zatem w tym przypadku zobligowany przepisami prawa do respektowania woli strony w wyborze terminu zwolnienia ze służby. Dalej Minister wskazał, że art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP nie można stosować, pomijając treść art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej oraz art. 130 § 1 k.p.a., który mówi, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzji, będącej przedmiotem odwołania, nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności i brak jest przepisu ustawowego nakazującego natychmiastowe jej wykonanie. Wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., spowodowane wniesieniem odwołania, skutkuje tym, że ww. decyzja może być wykonana dopiero po rozpatrzeniu odwołania strony i wejściu do obrotu prawnego ostatecznej decyzji w powyższej sprawie. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji ustalił nowy termin zwolnienia strażaka ze służby w PSP. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżony rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego PSP z dnia [...] lutego 2018 r. został wydany na podstawie i w granicach prawa. Organ I instancji, działając w ramach uznania administracyjnego, nie naruszył przepisów procesowych. G.S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w szczególności poprzez: 1. uznanie za prawidłowe zwolnienia strażaka na podstawie złożonego raportu o zwolnienie ze służby, decyzją w której data zwolnienia ze służby jest określona sprzecznie z żądaniem strony wszczynającym postępowanie, 2. uznanie za prawidłową sytuacji, w której strona została pozbawiona możliwości czynnego udziału w sprawie, albowiem nie została przed wydaniem rozstrzygnięcia poinformowana, o tym, iż organ ma zamiar rozstrzygnąć wniosek strony sprzecznie z tym wnioskiem, a ponadto uniemożliwiono stronie zajęcie stanowiska co do zmienionej daty zwolnienia ze służby, 3. uznanie za prawidłowe takiego uzasadnienia przez organ I instancji decyzji uznaniowej, iż nie wynika z niej jakie przesłanki zdecydowały o przesunięciu terminu zwolnienia ze służby o 4 dni i dlaczego dniem zwolnienia ze służby musiałaby być sobota, 4. dokonanie uzasadnienia orzeczenia organu II instancji z naruszeniem zasad sporządzenia uzasadnienia wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe wniósł o: 1. zmianę zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji poprzez określenie daty zwolnienia ze służby na dzień 27 lutego 2018 r.,ewentualnie, 2. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego PSP i przekazanie sprawy do ponownego Komendantowi Głównemu PSP. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że działając w zaufaniu do Komendanta Głównego PSP dokonał modyfikacji raportu w zakresie trybu zwolnienia ze służby. Wykorzystując to zaufanie organ I instancji posłużył się zmodyfikowanym raportem celem przesunięcia o 4 dni datę zwolnienia ze służby. To niewielkie przesunięcie niezwiązane w żaden sposób z potrzebami służby doprowadziło do realnego obniżenia jego świadczeń emerytalnych. I tylko w tym upatruje motyw działania organu I instancji. Dalej skarżący podniósł, że absurdalnie brzmią wywody o rzekomej niemożliwości doręczenia decyzji przed 27 lutego 2018 r., bowiem wydaną w dniu [...] lutego 2018 r. decyzję Komendanta Głównego przedstawiono jeszcze tego samego dnia w Komendzie Powiatowej PSP w Z. Zdaniem G.S. Komendant Główny PSP realnie nie był w stanie ocenić czy potrzeby służby wymagają pozostania w służbie trzy czy 4 dni dłużej (dzień 3 marca 2018 r. to sobota, a więc dzień wolny dla strażaków systemu codziennego, do których należał skarżący). Podniósł też, że decyzja organu II instancji zawiera istotne braki w zakresie jej uzasadnienia tj. przesłanek, które przemawiały za uznaniem decyzji I instancji za prawidłową w świetle faktów i zasad logicznego rozumowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie 18 stycznia 2019 r. wskazał, że Komendant Powiatowy PSP w Z. 1 grudnia 2017 r. przyznał skarżącemu dodatek motywacyjny za okres od 1 lutego 2018 r. do 28 lutego 2018 r. w kwocie 600 zł oraz bezterminowo dodatek służbowy w wysokości 2400 zł. Z uwagi, że dodatek motywacyjny przyznany był do 28 lutego 2018 r., to przesunięcie daty zwolnienia skarżącego ze służby w PSP z 27 lutego 2018 r. na 3 marca 2018 r. spowodowało obniżenie świadczenia emerytalnego, bowiem dodatek ten wliczany jest do podstawy wymiaru emerytury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej zwana P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], uchylająca decyzję Komendanta Głównego PSP z dnia [...] lutego 2018 r. w części dotyczącej daty zwolnienia G.S. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej i ustalająca datę zwolnienia na dzień 3 marca 2018 r., w pozostałej części utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1204 ze zm.),dalej ustawa o PSP, art. 43 ust. 3 pkt 1 oraz art. 47ust.1 pkt 1. Postępowanie zostało zainicjowane raportem skarżącego z dnia [...] grudnia 2018 r., którym wystąpił do Komendanta Głównego PSP o zwolnienie ze służby w PSP z dniem 27 lutego 2018 r w trybie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP. Następnie raportem z [...] lutego 2018 r. G.S.wystąpił o zmianę podstawy zwolnienia ze służby z dniem 27 lutego 2018 r. i wskazał art. 43 ust. 3 ustawy o PSP nabycie prawa do uposażenia emerytalnego wobec osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Powyższy raport wpłynął do Komendanta Głównego PSP 14 lutego 2018 r. Organ I instancji uwzględniając oświadczenie skarżącego zawarte w raporcie z [...] lutego 2018 r., wydał rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2018 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z dniem 3 marca 2018 r. Podjął zatem rozstrzygnięcie częściowo zgodne zgodnie z żądaniem skarżącego, bowiem data zwolnienia została ustalona nie na 27 lutego 2018 r., a na 3 marca 2018 r.. W podstawie prawnej ww. decyzji organ wskazał m.in. art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o PSP, zgodnie z którym strażaka można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Okolicznością bezsporną jest, że zarówno w dacie 27 lutego 2018 r. jak i 3 marca 2018 r. skarżący posiadał ponad 30 letnią wysługę lat. Skarżący - jak już wyżej wskazano - skorzystał z prawa do wniesienia odwołania od ww. decyzji o zwolnieniu ze służby z dnia [...] lutego 2018 r., akcentując głównie, że zwolnienie to nastąpiło w innej dacie niż wskazana w raporcie o zwolnieniu. W konsekwencji zaistniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej i ustalenie nowej daty zwolnienia na dzień 15maja 2018 r. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja o zwolnieniu strażaka ze służby ma charakter konstytutywny, rozwiązuje ona bowiem istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. W konsekwencji decyzja o zwolnieniu strażaka ze służby, który się od niej odwołał, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej. Termin orzeczonego ostatecznie zwolnienia ze służby nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Organ odwoławczy, uznając decyzję organu pierwszej instancji za słuszną, powinien uchylić ją w części dotyczącej terminu zwolnienia, ustalić nowy termin w przyszłości, a w pozostałej części utrzymać ją w mocy (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt II SA 2931/00, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy dopełnił powyższych obowiązków i określił datę zwolnienia skarżącego ze służby w ten sposób, że przypadała ona po wydaniu decyzji w dniu [...] kwietnia 2018 r. W świetle powyższych uwag nieuzasadniony jest zarzut skarżącego dotyczący wydania orzeczenia na jego niekorzyść i określenie daty zwolnienia ze służby na dzień 15 maja 2018 r. Ustalenie nowej daty zwolnienia ze służby wynikało bowiem z przyczyn obiektywnych - stanowiło konsekwencję wniesienia przez skarżącego środka zaskarżenia od decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]lutego 2018 r. Sąd stwierdza, że również organ I instancji wydając decyzję z [...] lutego 2018 r. nie naruszył prawa. Decyzja taka ma charakter fakultatywny, co oznacza, że pozostawiona jest uznaniu organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Uwzględniając przedstawioną regulację prawną stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotowy rozkaz personalny został podjęty przez właściwego przełożonego, którym był Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej. Zastosowana została też podstawa prawna wskazana w raporcie skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. – art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP. Organ prawidłowo zatem zinterpretował wolę strażaka i zgodnie z jego wnioskiem zwolnił go ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Sąd stwierdza, że z żadnego przepisu ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie wynika związanie organu datą zwolnienia wskazaną we wniosku strażaka. W tym zakresie organ ma swobodę wyboru, związany jest jedynie wskazaną przez skarżącego podstawą prawną zwolnienia. Dotyczy to również zwolnienia ze służby na pierwotnie wskazanej przez skarżącego podstawie prawnej – art. 43 ust. 2 pkt. 5 ustawy o PSP, z tą różnicą, że rozwiązanie stosunku służbowego nastąpić musi w terminie do 3 miesięcy. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że wskutek złożenia przez strażaka takiej prośby i to bez względu na to, czy funkcjonariusz określi datę zwolnienia czy też nie, zwolnienie musi nastąpić do końca trzeciego miesiąca od dnia zgłoszenia żądania, przy zachowaniu jednak swobody organu w określeniu daty zwolnienia mieszczącej się w tym terminie. Ustalając tę datę organ musi mieć na uwadze, na co wskazano już w niniejszym uzasadnieniu, że ustalony termin zwolnienia musi dawać możliwość doręczenia strażakowi przedmiotowej decyzji przed wskazaną w niej datą zwolnienia. Zdaniem Sądu to, że organ przekroczył wskazaną przez skarżącego datę zwolnienia o kilka dni, nie oznacza, że naruszył prawo. Organ związany był bowiem podstawą prawną wskazaną przez skarżącego, a nie wnioskowaną datą zwolnienia. Tym samym zarzut, że przed wydaniem rozstrzygnięcia uniemożliwiono skarżącemu zajęcie stanowiska co do zmienionej daty zwolnienia ze służby jest niezasadny, bowiem taki obowiązek nie miał podstawy prawnej, a ustalenie tej daty leżało w gestii organu. Natomiast kwestia przyznania skarżącemu dodatku motywacyjnego na okres tylko jednego miesiąca - lutego 2018 r. nie mieści się w ramach niniejszej oceny Sądu. Przyznanie dodatku motywacyjnego, jego celu, oraz okresu obowiązywania należy do wyłącznej kompetencji organu. Sądy administracyjne, jak wyżej wskazano, nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać prawidłowości ich działań w tym zakresie. W niniejszej sprawie Sąd bada jedynie legalność zwolnienie skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej w świetle przesłanek z art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o PSP. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów postępowania, a także dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej mających zastosowanie wobec ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.