II SA/Wa 1030/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi R. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 10, art. 7 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), odmówił skarżącemu R. A. przyznania dodatku mieszkaniowego. W decyzji tej pouczono również skarżącego, że przysługuje mu prawo odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w terminie 14 dni od daty jej doręczenia, zaś doręczona ona została skarżącemu – jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru – w dniu 6 lutego 2014 r. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. R. A. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji i wskazał w nim, że po przeanalizowaniu sprawy dodatek mieszkaniowy mu się należy, ponieważ jego wcześniejsze wnioski były rozpatrywane pozytywnie, a stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Stwierdził również, że w różnych sprawach pomaga mu matka, której jednak tym razem nie powiadomił w odpowiednim czasie o niekorzystnej dla niego decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji i załączył kopię wyroku Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] maja 2007 r. sygn. akt [...], orzekającego o przyznaniu mu prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, kopię orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., zaliczającego go do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z datą ważności do [...] kwietnia 2016 r. oraz kopię orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] maja 2012 r. Naczelnik Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] pismem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] poinformował, że odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywróceniu terminu do złożenia odwołania zostało złożone osobiście przez skarżącego w dniu 27 lutego 2014 r. w Wydziale Obsługi Mieszkańców dla Dzielnicy [...] [...] W., co potwierdził również skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.: 1. na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, 2. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podało, że przez uchybienie terminu rozumie się niedopełnienie w ustalonym przez prawo bądź w wyznaczonym przez organ administracji państwowej okresie albo w wyznaczonej przez taki organ konkretnej dacie, określonej czynności procesowej, której niedopełnienie w terminie powoduje dla zainteresowanego ujemne skutki procesowe. Natomiast przywrócenie terminu ustawowego ma charakter w wyjątkowy i według art. 58 k.p.a. należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli – łącznie – uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1), prośbę o przywrócenie terminu wniesie w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2), zaś przywrócenie terminu do złożeniu prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Z kolei w myśl art. 59 k.p.a. § 1, o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Natomiast według § 2 tegoż przepisu, o przywróceniu terminu do wniesienia odwołaniu lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Reasumując, możliwość przywrócenia terminu uzależniona jest od łącznego wystąpienia czterech przesłanek: – uprawdopodobnienia przez stronę braku winy w uchybieniu terminu, – wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, – dochowania terminu (nieprzekraczalnego) wniesienia wniosku w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, – dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin. Tymczasem okoliczność wskazana we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., dotycząca przyczyn zaniechania wniesienia odwołania od niekorzystnej decyzji w ustawowym terminie z powodu niepoinformowania we właściwym czasie przez skarżącego o decyzji swojej matki udzielającej mu pomocy w prowadzeniu jego spraw, nie pozwala na uznanie, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez winy strony. W konsekwencji brak jest podstaw do przywrócenia skarżącemu uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji wskazanej już wyżej, bowiem została ona skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 6 lutego 2014 r. i termin do wniesienia odwołania minął więc w dniu 20 lutego 2014 r. Natomiast odwołanie zostało złożone osobiście przez skarżącego w Urzędzie Dzielnicy [...] [...] W. w dniu [...] lutego 2014 r. Stwierdzono dalej, że według art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zatem odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w powołanym wyżej art. 129 § 2 k.p.a. Uchybienie ustawowego terminu do dokonania czynności procesowej - wniesienia odwołania - powoduje jej bezskuteczność. Konsekwencją tego jest konieczność pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia, gdyż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu byłoby rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący R. A. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa administracyjnego oraz przepisów o postępowaniu administracyjnym, wnosząc o zmianę postanowienia, bądź uchylenie go w całości i przekazanie organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że nie jest osobą w pełni samodzielną, co zawarł również we wniosku o przywrócenie terminu, a matka w sposób naturalny jest mu przypisaną do pomocy z uwagi na jego chorobę psychiczną. Zatem organ, mając tę wiedzę, winien wezwać go do uzupełnienia wniosku o dokumenty lub wyjaśnienia wskazujące na przyczyny braku samodzielności. Zatem, gdyby organ doprowadził do ustalenia przyczyn przekroczenia terminu wskazanych przez niego we wniosku, to ustaliłby, że jest on osobą cierpiącą na chorobę psychiczną o zmiennej skali nasilenia i w okresie bezpośrednio po wydaniu i otrzymaniu decyzji był on w okresie remisji choroby. Zatem to skutkowało, iż bez własnej winy nie dochował terminu, a nawet nie powiadomił matki. Do skargi załączył zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że znajduje się on w stanie remisji choroby. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodało, że z osnowy wniosku o przywrócenie terminu i załączonych do niego dokumentów, w tym kopii cytowanego już wyżej wyroku Sądu Rejonowego dla W. [...] nie wynikało wprost, że skarżący jest osobą niesamodzielną. Natomiast z orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2012 r. Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W., zaliczającego skarżącego do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i ważnym do [...] kwietnia 2016 r. wynika, że wnioskodawcy nie dotyczy konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie kwestionuje się przy tym, że skarżący, który mieszka sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, będąc osobą niepełnosprawną korzysta z pomocy matki w prowadzeniu swoich spraw, jednak w ocenie Kolegium, nie uprawdopodobnił, że przekroczenie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez jego winy. W szczególności nie przedstawił jakiegokolwiek zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego fakt remisji choroby po otrzymaniu niekorzystnej decyzji organu pierwszej instancji, czy też konieczność korzystania z pomocy innej osoby ze względu na swoje schorzenie. Analiza wnoszonych przez niego podań wskazuje, że jest on w stanie jasno formułować myśli i żądania oraz wnosić je z zachowaniem przewidzianych dla tego rodzaju czynności terminów. Ponadto w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż w świetle art. 58 § 1 k.p.a., przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić, gdy spełnione zostaną wszystkie określone w nim przesłanki. W szczególności przywrócenie takie jest możliwe w sytuacji, gdy uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego w orzecznictwie przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 1972 r. sygn. akt II CRN 448/711, OSPiKA 1972, nr 7-8, poz.144). Przywrócenie nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1997 r., SA/Sz 630/96, niepubl.). O braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, iż jej dopełnienie stało się niemożliwie z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu w danych warunkach największego wysiłku (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 1996, str.295, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2000 r., I SA/Gd 794/99, niepubl.). W wyroku z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1559/05 (LEX nr 227785) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajął następujące stanowisko: "Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się więc z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji to na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku. " Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 58 § 1 i 2 k.p.a., mamy do czynienia z następującymi przesłankami przywrócenia terminu, a to: 1) wniesienie wniosku o przywrócenie terminu, 2) uprawdopodobnienie przez wnoszącego, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (wnoszący podanie musi uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie), 3) jednoczesne z wniesieniem wniosku dokonanie czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin, 4) wniesienie podania o przywrócenie terminu i dokonanie czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin, w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Dodać ponadto należy, że dla skutecznego przywrócenia terminu, wskazane wyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie. Z kolei o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z treścią art. 59 § 2 k.p.a., postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Zatem podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, winien on ustalić o spełnieniu łącznie wszystkich wymienionych wyżej przesłanek. Niezależnie od powyższego, dokonując ustaleń w granicach art. 58 § 1 i 2 k.p.a., organ zobowiązany jest również do przestrzegania zasad postępowania administracyjnego. Zatem prowadząc postępowanie w tym zakresie, winien on jest, w myśl art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., dokonać oceny całokształtu zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Stąd też, jeśli wniosek o przywrócenie terminu nie czyni zadość wymaganiom ustawowym, to organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. powinien wezwać skarżącego do usunięcia jego braków. Z kolei, wydając postanowienie na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., organ jest zobowiązany do należytego uzasadnienia swojego stanowiska, wyjaśniając w sposób staranny faktyczne oraz prawne podstawy rozstrzygnięcia. Stąd też uzasadnienie rozstrzygnięcia musi być spójne wewnętrznie, logiczne i ścisłe, co oznacza z kolei, że nie może zawierać luk oraz sprzeczności. Natomiast brak należytego uzasadnienia decyzji utrudnia kontrolę jej legalności, gdyż uniemożliwia rekonstrukcję zasadniczego ogniwa procesu stosowania prawa przez organ. Obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia wypływa także z zasad ogólnych postępowania, tj. zasady informowania (art. 9 k.p.a.), zasady przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że nie budzi żadnych wątpliwości uchybienie przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], bowiem decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 6 lutego 2014 r., a zatem termin do wniesienia odwołania mijał w dniu 20 lutego 2014 r. Natomiast skarżący odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. wraz z wnioskiem o przywróceniu terminu do złożenia odwołania, złożył osobiście w dniu 27 lutego 2014 r. w Wydziale Obsługi Mieszkańców dla Dzielnicy [...] [...] W. Analizując przedmiotową sprawę zauważyć należy, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ zakwestionował okoliczność złożenia wniosku w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednakże nie wskazał, w jego ocenie, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminowi. Podkreślić w tym miejscu należy, że przesłanka dochowania powyższego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw. Jej niedochowanie skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, bowiem wskazany termin, w myśl art. 58 § 3 k.p.a., nie podlega przywróceniu. Datą, od której należy liczyć 7-dniowy termin, jest data pozyskania przez stronę wiedzy o możliwości wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Ustalenie daty zaistnienia przeszkody w dochowaniu terminu oraz daty jej ustania ma istotne znaczenie dla oceny spełnienia, bądź nie, kolejnej przesłanki przywrócenia terminu, tj. uprawdopodobnienia, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącego. Rozważania w tym względzie organ zobligowany jest przecież odnieść do wyraźnie zakreślonego okresu czasu pomiędzy datą wystąpienia przyczyny uchybienia terminowi a jej ustaniem. Innymi słowy mówiąc, organ ma obowiązek ustalić, czy w tym właśnie okresie dokonanie czynności przez skarżącego było niemożliwe z uwagi na przeszkodę, której nie mógł usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako przyczynę uchybienia terminowi skarżący wskazał na swoją niepełnosprawność, załączając orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz wskazany już wyżej wyrok Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] maja 2007 r. sygn. akt [...]. Z analizy tych dokumentów w sposób jasny wynika, że wymieniony posiada zaburzenia osobowości oraz zespół paranoidalny, jak również brak poczucia choroby psychicznej, a mieszkając samemu i prowadząc gospodarstwo jednoosobowe, korzysta z pomocy swojej matki, która jednocześnie pomaga mu w prowadzeniu jego spraw, a on sam po przeanalizowaniu po jakimś czasie dopiero ocenił, że dodatek mieszkaniowy mu się należy, zaś wcześniej nie powiadomił o otrzymanej decyzji swojej matki. Stąd też dopiero wówczas powiadomił swoją matkę. Jednakże ani skarżący, ani organ nie wskazali, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminowi, tzn. w jakiej dacie skarżący doszedł do przekonania, że dodatek mu się należy. Wskazać ponadto należy, że przepis art. 58 § 1 k.p.a. jako przesłankę przywrócenia terminu wskazuje uprawdopodobnienie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony. Uprawdopodobnienie, co wymaga podkreślenia, jest środkiem zastępczym dowodu niedającym pewności, lecz jedynie czyniącym wiarygodne twierdzenia o danym fakcie, który wskazuje na niemożliwość dokonania danej czynności z powodu przeszkód niemożliwych do przezwyciężenia. Brak winy w uchybieniu terminowi zachodzi wówczas, gdy dokonanie czynności było niemożliwe z uwagi na przeszkodę, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można było wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Oznacza to, że przywrócenie terminu mogą uzasadniać wyłącznie okoliczności obiektywne, występujące bez woli strony, które – mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw – uniemożliwiły dokonanie czynności w przewidzianym terminie. Uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminowi, wnioskodawca powinien stosowną argumentacją uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niego niezależna. Jednocześnie jednak nie powoduje to zwolnienia organu z obowiązku podjęcia wszelkich działań w celu potwierdzenia wiarygodności okoliczności powołanych we wniosku, zwłaszcza jeśli są one dla organu mało przekonywujące, bądź lakoniczne lub ogólnikowe. Jeśli organ uzna, że wskazane okoliczności nie są wystarczające dla oceny braku winy w uchybieniu terminu, powinien podjąć działania wyjaśniające, w tym także, realizując zasady wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., wezwać stronę do uzupełnienia wniosku. Ocena, czy został uprawdopodobniony brak winy w uchybieniu terminu, powinna się odwoływać do wskazanych przez stronę okoliczności. Tym bardziej takie czynności ze strony organu były wskazane, że – co było już mu znane – skarżący jest osobą chorą psychicznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ zaniechał podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do wyjaśnienia (uzupełnienia) twierdzeń zawartych we wniosku o przywrócenie terminu. Z tego względu rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu uznać należy za co najmniej przedwczesne, bowiem nie zostało ono umotywowane w sposób pełny i przekonujący. Niezależnie od powyższego organ w żaden sposób, poza przytoczeniem stanu faktycznego dotyczącego przyczyn zaniechania wniesienia odwołania, nie uzasadnił, aby uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z winy skarżącego. Rozpatrując zatem ponownie sprawę, organ uwzględni wszystkie poczynione wyżej uwagi. Innymi słowy, podda ponownej analizie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wezwie ewentualnie skarżącego do udzielenia dodatkowych wyjaśnień w celu ustalenia, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia oraz wyjaśni dokładnie stan zdrowia skarżącego na chwilę dokonywanej przez niego analizy i wniosków co do zasadności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji i podejmowanych przez niego w tym czasie czynności procesowych. Następnie oceni, czy podana przez skarżącego argumentacja odnośnie przeszkody w terminowym złożeniu odwołania czyni brak winy w uchybieniu terminu uprawdopodobnionym, czy też nie, a swe stanowisko w tym względzie należycie uzasadni, czyniąc zadość wymogom z art. 124 § 2 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 i w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.