II SA/Wa 1032/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Protokolant – sekretarz sądowy Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego – uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] – Skarżąca M. S. jest funkcjonariuszką Komendy Powiatowej Policji w O. i wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. zwróciła się o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w O.  W tej sytuacji Komendant Powiatowy Policji w O. decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], przyznał skarżącej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w pełnej wysokości w kwocie 9388 zł. Z kolei Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], wstrzymał z urzędu wykonanie powyższej decyzji. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że skarżąca na dzień [...] października 2016 r., tj. na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, posiadała już w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny położony w O. przy ul. [...] lokal mieszkalny nr [...] o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących jej norm zaludnienia. W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. do Komendanta Głównego Policji skarżąca podała, że wnosząc o przyznanie jej pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, postępowała zgodnie z zawartymi uregulowaniami prawnymi i nie uzyskała od pracownika organu, gdy się do niego zwróciła, innej regulacji prawnej do której miałaby się stosować. Dopełniła wszystkich formalności i procedur, a w chwili. składania wniosku nadal miała niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, zaś zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się wg stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącej w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu. W oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a o rażącym naruszeniu prawa możemy mówić wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawnego, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W dalszej części wskazano, że uprawnienia policjanta do pomocy finansowej zostały określone w rozdziale 8 ustawy o Policji oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Zgodnie z art. 88 ust.1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień, a w myśl art. 94 ust.1 ustawy, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, przez udzielenie pomocy finansowej. Innymi słowy, pomoc finansowa przysługuje policjantowi w służbie stałej, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Podkreślono dalej, że prawo policjanta do lokalu jest wyraźne powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza i omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego, względnie pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy, zgodnie z którym lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu. Z kolei myśl § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, ustalenia uprawnień policjanta do pomocy finansowej dokonuje się na dzień złożenia wniosku. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, tj. na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy i winna polegać na zbadaniu, czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, tzn. czy posiadał lokal mieszkalny lub dom nadający się do zamieszkania w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08) i czy położony jest w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej. Zatem w świetle powołanej uchwały najważniejszym dla ziszczenia się przesłanki warunkującej uzyskanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, jest ustalenie, czy w dacie składania wniosku funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, czy też nie, bowiem dla otrzymania pomocy finansowej określonej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, istotne są dwie okoliczności, tj. data złożenia wniosku i data wejścia w posiadanie lokalu mieszkalnego, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza. Dalej podkreślono, że pomoc finansowa nie jest świadczeniem przysługującym z urzędu, lecz na wniosek strony. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją, można prowadzić postępowanie w sprawie ustalenia prawa co przyznania pomocy. A zatem kwestia, czy dany funkcjonariusz spełnia przesłanki, do otrzymania takiego świadczenia, może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). Skoro zatem skarżąca w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej miała już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż posiadała tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w O. przy ul. [...], zgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, a więc w świetle art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy pragmatycznej nie mogła już ubiegać się o pomoc finansową i tym samym decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. W dalszej części podano, że skarżąca niewątpliwie na dzień złożenia wniosku legitymowała się tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego położonego w O. przy ul. [...], bowiem zgodnie z treścią aktu notarialnego nr A [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydanie lokalu nastąpiło w dniu podpisania aktu notarialnego. Ponadto w treści aktu jest oświadczenie sprzedających, którym zapewniają, że według ich wiedzy stan techniczny lokalu i budynku jest dobry. Taki stan mieszkania zainteresowana przyjęła i nie ma w zgromadzonej dokumentacji zastrzeżeń co do tego faktu. Przedmiotowe mieszkanie składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju o łącznej powierzchni użytkowej 55,62 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 34,55 m2, a wymieniona posiada uprawnienia do 2 norm zaludnienia i tym samym zakupiony lokal zaspokajał jej potrzeby mieszkaniowe. Podkreślono, że przeprowadzenie remontu dla poprawy estetyki mieszkania nie kwalifikuje się do uznania, że lokal nie nadawał się do zamieszkania. Natomiast od wszczęcia postępowania, a skończywszy na wydaniu zaskarżonej decyzji, skarżąca była informowana o każdym stadium postępowania, a wszelkie oświadczenia i materiały dowodowe złożone przez skarżącą zostały wzięte pod uwagę przed wydaniem decyzji i są omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca M. S. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, – art. 9.k.p.a. poprzez niepoinformowanie jej przez pracownika organu w sposób prawidłowy o okolicznościach prawnych jeszcze przed zakupem lokalu, a które jak się później okazało miały, według organu II instancji, istotny wpływ na ustalenie praw w związku z przedmiotową sytuacją, – art. 94 ust. 1 w zw. z art.88 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjanta, poprzez niezastosowanie ich mimo, iż z ustaleń faktycznych wynika, że spełniała wymagania. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że do materiałów postępowania o przyznanie jej pomocy finansowej zostały załączone zdjęcia i oświadczenie, że lokal jest w trakcie remontu, który skutecznie uniemożliwia zamieszkanie w nim i w związku z tym nadal zamieszkuje w poprzednim miejscu zamieszkania oddalonym ok 40 km od miejsca służby, a co za tym idzie, w miejscu pełnienia służby nadal nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W dalszej części stwierdziła, że postępowanie w II instancji zostało przeprowadzone tendencyjnie, i kierunkowo, przy nieuwzględnieniu składanych przez nią wniosków, bowiem podniosła zarówno we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r., jak i z [...] lutego 2017 r., że podjęła jeszcze przed zakupem przedmiotowego lokalu próbę uzyskania informacji na temat formalności jakie musi spełnić, aby stosowny wniosek skutecznie złożyć. W związku z tym w lipcu 2016 r. udała się do pracownika zaopatrzenia Komendy Powiatowej Policji w O., aby otrzymać pełne informacje. Jak się okazało, osoba ta przebywała na urlopie, zaś drugi pracownik ją zastępujący był zajęty i odprawił ją bez jakiejkolwiek informacji, poza stwierdzeniem, że pracownik zajmujący się tym zagadnieniem jest na urlopie i aby zgłosiła się po jego powrocie. Przy ponownej próbie uzyskania informacji otrzymała od tego samego pracownika jedynie wniosek bez żadnych informacji na temat formalności jakie należy dopełnić, aby go skutecznie złożyć. Właściwy pracownik przebywał na zwolnieniu lekarskim i pouczono ją, że musi poczekać do jego powrotu do pracy, aby uzyskać jakiekolwiek informacje. Organ II instancji pominął tą kwestię w całości, jak też i inne podnoszone przez nią. Dalej podała, że organ administracji publicznej II instancji prowadził postępowanie jednokierunkowo, nie kierując się zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., w jej odczuciu nie podejmował wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Swoje wnioski opierał posługując się na wybiórczo zebranym materiałem dowodowym, zresztą nie podejmując samodzielnie żadnych ustaleń, a opierając się tylko na materiale z I instancji oraz dostarczonymi przez policjantkę dokumentami dotyczącymi mieszkania od zarządcy obiektu, składane zaś przez nią wnioski dowodowe pozostawiając bez rozpatrzenia. Ponadto organ nie dopełnił również obowiązku wynikającego z art.9 k.p.a., bowiem przez zaniedbanie pracownika organu nie uzyskała w porę informacji, która była niezbędna do prawidłowego dalszego toku postępowania. Postępowanie organu jest dla niej niezrozumiałe, gdyż organ odmówił przyznania jej pomocy finansowej dlatego, że wcześniej niż nastąpiło złożenie wniosku, nastąpiło kupno tej samej nieruchomości wobec której wniosła ona o przyznanie pomocy finansowej na jej zakup. Jednak wobec braku innych informacji, których organ nie udzielił jej gdy o to prosiła, postąpiła ona zgodnie z przepisem zawartym w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjanta, zgodnie z którym do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta, a w szczególności: "wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną". Ustawodawca sprecyzował i wymienił dokumentację w niniejszym punkcie jako konieczną do dołączenia do składanego wniosku, czyli stwierdzająca podstawę faktyczną do ubiegania się policjanta o pomoc finansową. Przedmiotowy akt notarialny dotyczący kupna dołączyć skarżąca mogła jedynie po zaistnieniu (brak umowy przedwstępnej) faktu zakupu, natomiast wyciąg z ksiąg wieczystych o stwierdzeniu prawa własności dopiero po stosownych wpisach uczynionych przez sąd i przesłanki te mogła spełnić tylko po zakupie mieszkania. Nadto ustawa o Policji nie precyzuje terminu, w jakim należy przedmiotowy wniosek złożyć. Nie wyklucza również możliwości spłaty zaciągniętych zobowiązań, które zostały uczynione na zakup lokalu mieszkalnego. W jej przypadku zaciągnięcie pożyczki w Koleżeńskiej Kasie Oszczędniościowo – Pożyczkowej w KWP w [...], zostało w ogóle pominięte przez organ II instancji i pozostawione bez jakiegokolwiek rozpatrzenia. Przepis ar. 88 ust. 1 ustawy o Policji statuuje generalna zasadę kształtującą uprawnienie policjanta do zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych poprzez otrzymanie lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Uprawnienie to jest realizowane w różny sposób, poczynając od przydziału lokalu mieszkalnego (art.90), poprzez przyznanie równoważnika pieniężnego (art.92) bądź poprzez pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art 94 ust 1). W jej ocenie przepis art. 94 ust. 1 pozostaje w ścisłym związku z art. 95 ustawy, w szczególności pomoc finansowa przysługuje tylko temu policjantowi, który nie uzyskał lokalu mieszkaniowego na podstawie decyzji administracyjnej, a powinien był taki lokal uzyskać. Zgodnie zaś z art.95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno – pensjonatowy. Zatem organ nieprawidłowo dokonał ustaleń i poczynił wnioski jedynie na podstawie zdarzeń, które miały miejsce w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową. Na gruncie ustawy o Policji stanowi to nieuprawnione działanie organu, gdyż jak wyjaśniła uchwała Naczelnego Sądy Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08 (ONSiWSA, 2009/4/66) podjęta na podstawie co prawda ustawy o Służbie Więziennej, ale z powodu podobnej regulacji prawnej znajdującej również zastosowanie w sprawach pomocy finansowej dla funkcjonariuszy Policji, nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy i konieczne są dodatkowe ustalenia, bowiem jak wskazano w uzasadnieniu, nabycie należy pojmować w znaczeniu materialnym i że ma oznaczać fizyczną możliwość zaspokojenia przez policjanta potrzeby mieszkaniowej. Zasadą jest możliwość udzielenia jej w razie niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w dacie zgłoszenia żądania w tej materii, niemniej, istotnym jest także dzień nabycia lokalu i okoliczności, które charakteryzują to zdarzenie. Organ II instancji w niniejszej sprawie nie poczynił w sposób wszechstronny i wymagany przepisami art.7 i 77 k.p.a. postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że począwszy od wszczęcia postępowania, a skończywszy na wydaniu zaskarżonej decyzji skarżąca była informowana o każdym stadium postępowania. Natomiast wszelkie oświadczenia i materiały dowodowe złożone przez zainteresowaną zostały wzięte pod uwagę przed wydaniem decyzji i są omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez niedoinformowanie skarżącej przez zakupem lokalu o prawidłowym sposobie złożenia wniosku w sprawie pomocy finansowej, wydaje się zupełnie nieuzasadniony. Wprawdzie organ administracji jest zobowiązany do udzielenia wyczerpującej odpowiedzi, ale dopiero w momencie, kiedy strona zwróci się z zapytaniem. Z kolei odnosząc się do kwestii naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. stwierdzono, że skarżąca błędnie interpretuje powołane przepisy, bowiem organ I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe. Natomiast przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Granice postępowania dowodowego wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego a przede wszystkim zasadę prawdy obiektywnej i zasadę dwuinstancyjności. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która już była wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu i instancji. Stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał zebrany przez organ I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji I instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Tymczasem zgromadzony materiał dowodowy był wyczerpujący, dlatego też organ II instancji nie widział potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego i oparł swoje stanowisko na dotychczas zgromadzonym materiale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie wskazać należy, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z kolei w myśl art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia uchylenie ostatecznej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, przy czym najpierw należy ustalić naruszenie prawa i jeżeli takie naruszenie nastąpiło, ocenić je przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez naruszającą prawo decyzję. Zatem skoro w rozpoznawanej sprawie decyzja została wydana – zdaniem organu – z rażącym naruszeniem prawa, to musi istnieć oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawnego, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, czego Sąd się nie dopatrzył. Jednocześnie należy mieć na uwadze opisaną już wyżej zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Dlatego zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji będzie skuteczne jedynie w przypadku wykazania rażącego (a zatem nie zwykłego, lecz kwalifikowanego) naruszenia prawa przy podejmowaniu danej decyzji. Stąd też nie każde naruszenie prawa może skutkować nieważnością ostatecznej decyzji, bowiem inne rozumienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziłoby do uczynienia z tej instytucji dodatkowej instancji, co jest niedopuszczalne. Zatem wspomniany przepis ma charakter wyjątkowy i należy do kategorii trybów nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei w myśl ust. 4 tegoż przepisu, miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Natomiast na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Ponadto na podstawie art. 95 ust. 1 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Z kolei według § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 846 ze zm.), pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta. Wzór wniosku o przyznanie pomocy finansowej określa załącznik do rozporządzenia, a na podstawie ust. 2 tegoż przepisu, do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo 2) wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo 3) w przypadku budowy domu jednorodzinnego – aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo 4) pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast wysokość pomocy finansowej wynosi 3.377 zł za normę zaludnienia przysługującą policjantowi i każdemu członkowi jego rodziny według uprawnień przysługujących na dzień złożenia wniosku (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z § 2 pkt 2) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.), lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia, przy czym dla policjanta samotnego przysługują dwie normy zaludnienia, zaś – o czym mowa w § 3 rozporządzenia – norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca M. S. składając do organu w dniu [...] września 2016 r. wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej podała w nim, że uzyskała lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w O. o powierzchni mieszkalnej 58,43 m2, w którym zamieszka z córką W. Do powyższego wniosku załączyła m.in. akt notarialny umowy sprzedaży na jej rzecz powyższego lokalu z dnia [...] sierpnia 2016 r. repertorium A nr [...], potwierdzający dane wskazane we wniosku. Zatem rację należy przyznać organowi, że powyższy lokal mieścił się w miejscowości, w której skarżąca pełniła służbę i odpowiadał on normą mieszkalnym w jej przypadku. Jednakże niezależnie od powyższego nie budzi wątpliwości fakt, że przed wydaniem decyzji przez Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...], złożyła ona do akt postępowania w tej sprawie oświadczenie z dnia [...] września 2016 r. w którym stwierdziła, że "mieszkanie było w stanie do ogólnego remontu, nie nadawało się do zamieszkania zaraz po zakupie. Należało w nim wymienić instalację wodno – kanalizacyjną, elektryczną, kafle, urządzenia sanitarne, a także przeprowadzić gruntowny remont pokoi (posadzki, położenie nowych paneli, gipsowanie i malowanie ścian. Z uwagi na fakt, że wiele prac remontowych wykonuję własnym wkładem pracy, remont trwa nadal i obecnie jeszcze nie zamieszkałam w zakupionym lokalu". Poza tym do akt postępowania złożyła oświadczenie z dnia [...] września 2016 r., do którego załączyła zdjęcie wykonane w dniu 28 września 2016 r. z którego rzeczywiście – zdaniem Sądu – wynika, że zakupiony lokal mieszkalny nie nadawał się do zamieszkania. Wskazać również należy, że skarżąca po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, złożyła w dniu [...] stycznia 2017 r. wniosek do organu pierwszej instancji w którym raz jeszcze w sposób obszerny opisała i szczegółowo opisała, że zakupiony lokal z chwilą złożenia wniosku z dnia [...] września 2016 r., nie nadawał się do zamieszkania. Tymczasem zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, nie zbadał powyższych okoliczności i nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego celem wyjaśnienie tej kwestii, lecz w sposób całkowicie arbitralny i gołosłowny stwierdził w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], iż "remont dla poprawy estetyki mieszkania nie kwalifikuje się do uznania, że lokal nie nadawał się do zamieszkania." Wskazać również należy organowi, iż faktycznie w § 5 wspomnianego już wyżej aktu notarialnego stwierdzono: "Sprzedający oświadczają, że według ich wiedzy stan techniczny lokalu i budynku nie budzi żadnych wątpliwości", lecz po pierwsze jest to jedynie oświadczenie sprzedających, a nie wspólne oświadczenie razem ze skarżącą, która ewentualnie potwierdziłaby ten fakt przed notariuszem. Innymi słowy, jest to jedynie informacja sprzedających, która absolutnie nie musi odpowiadać rzeczywistości, bowiem skarżąca w tej kwestii nie wypowiedziała się przed notariuszem. Po drugie zaś, "wiedza" sprzedających, a czego organ nie wyjaśnił w żadnej mierze, może nie pokrywać się ze stosownymi przepisami określającymi stan techniczny lokalu i jego dopuszczeniem do zamieszkania. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie organ nie wyjaśnił, czy nabyty przez skarżącą wspomniany już wyżej lokal, nadawał się do zamieszkaniu w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Skoro zaś tak, to zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem judykatury, nabycie przez policjanta lokalu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08, które wprawdzie dotyczyło funkcjonariuszy Służby Więziennej, lecz zawarte w nim wywody w pełni odnoszą się do rozwiązań przyjętych w ustawie o Policji, stwierdził, że "Natomiast może budzić wątpliwości, czy dopuszczalne jest przyznanie funkcjonariuszowi pomocy finansowej, gdy zajmuje on lokal o odpowiedniej powierzchni na podstawie umowy najmu (art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy), albo w sytuacji, gdy jest wprawdzie współwłaścicielem "w odpowiedniej powierzchniowo części" lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębna nieruchomość lub domu, ale z przyczyn usprawiedliwionych (obiektywnych) nie zajmuje takiego lokalu (domu), nie mieszka w nim i w tym znaczeniu nie posiada lokalu lub domu mieszkalnego, a tym samym nie ma mieszkania w danej miejscowości. Wykładnia celowościowa przepisów rozdziału 6 ustawy prowadzi jednak do wniosku, że w takich sytuacjach – umowa najmu, współwłasność lokalu lub domu, ale przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim – funkcjonariusz Służby Więziennej nie powinien być pozbawiony prawa do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust.1 ustawy." Rozpoznając zatem na nowo sprawę, organ weźmie pod uwagę poczynione powyżej przez Sąd ustalenia prawne i zbada, przed ewentualnym wydaniem decyzji w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2016 r. nr [...], czy zakupiony przez skarżącą lokal mieszkalny nadawał się zgodnie z normami technicznymi, do zamieszkania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) oraz art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.