II SA/Wa 1033/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], uchylił pkt 3 rozkazu personalnego Dowódcy [...] Brygady [...] Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w części dotyczącej terminu zwolnienia R. M. z zawodowej służby wojskowej oraz przeniesienia go do rezerwy oraz ustalił datę zwolnienia na dzień [...] maja 2015 r., a w pozostałym zakresie pkt 3 powyższego rozkazu personalnego utrzymał w mocy. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dowódca [...] Brygady [...] Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2015 roku nr [...], działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4, art. 115 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 114 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. art. 10 pkt 4, art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.) oraz § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 670), w pkt 3 zwolnił z dniem [...] kwietnia 2015 r. R. M. z zawodowej służby wojskowej oraz przeniósł go do rezerwy. W uzasadnieniu rozkazu organ wskazał, iż jest on wydany wskutek otrzymania przez wyżej wymienionego żołnierza w opinii służbowej z dnia [...] września 2014 r. oceny dostatecznej. Organ zaznaczył, że wystawiona opinia jest kolejną taką oceną otrzymaną przez R. M. Od powyższego rozkazu personalnego R. M. wniósł odwołanie do Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, który działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, uchylił pkt 3 rozkazu personalnego Dowódcy [...] Brygady [...] Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] lutego 2015 r. w części dotyczącej terminu zwolnienia R. M. z zawodowej służby wojskowej oraz przeniesienia go do rezerwy oraz ustalił datę zwolnienia na dzień [...] maja 2015 r., a w pozostałym zakresie pkt 3 powyższego rozkazu personalnego utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ na wstępie wyjaśnił, że R. M. pełni zawodową służbę wojskową w [...] Batalionie [...] na stanowisku służbowym [...] na podstawie kontraktu nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. zawartego na okres od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] marca 2017 r. Organ zauważył, że treść wniesionego odwołania wskazuje wprost na decyzję o odmowie zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej, wydawaną na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy pragmatycznej oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 45, poz. 265 ze zm.), natomiast rozkaz personalny nr [...] (pkt 3) Dowódcy [...] Brygady [...] Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] lutego 2015 r. dotyczy zwolnienia z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4 ww. Ustawy, tj. wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Organ podniósł, że w tej sytuacji stawiane przez stronę zarzuty oraz żądania są nieadekwatne do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza że termin aktualnego kontraktu R. M. upływa z dniem [...] marca 2017 roku. Jednocześnie organ wskazał, że strona wezwana do sprecyzowania żądania (pismo organu z dnia [...] kwietnia 2015 r.), uprzednie żądania podtrzymała, nie wnosząc żadnych korekt do treści odwołania. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów i tylko do nich odnieść się w swojej decyzji. Niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, przy czym jest obowiązany rozpoznać tę sprawę merytorycznie na nowo w jej całokształcie. Organ podniósł, że z dyspozycji art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej wynika, iż żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Dla poprawnego zastosowania powyższego przepisu konieczne jest jednak uprzednie przeprowadzenie procesu opiniowania służbowego żołnierza zgodnie z obowiązującymi przepisami regulującymi procedurę opiniowania, bowiem tylko ocena zawarta w prawidłowo sporządzonej opinii, może stanowić podstawę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Organ wskazać również, że decyzja podejmowana na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być dowolna. Organ administracji ma bowiem obowiązek w sposób szczególny dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny strony i słuszny interes obywateli. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że zasady, tryb oraz procedurę opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych reguluje ustawa pragmatyczna oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych (Dz. U., poz. 764). Zgodnie z wyżej wymienionymi aktami prawa żołnierz zawodowy podlega corocznemu opiniowaniu służbowemu, które przeprowadza się w okresie od dnia 15 sierpnia do dnia 15 października (art. 26 ust. 1 i 2 ustawy). Opinię służbową sporządza osobiście bezpośredni przełożony żołnierza zawodowego (art. 26 ust. 6 ustawy), który jest obowiązany doręczyć, za pokwitowaniem, potwierdzoną kopię opinii służbowej żołnierzowi zawodowemu, którego ona dotyczy, w terminie czternastu dni od dnia jej sporządzenia. W opinii służbowej zamieszcza się pouczenie o przysługującym żołnierzowi zawodowemu prawie wniesienia odwołania od opinii (art. 26 ust. 9 ustawy). Organ II instancji podał, że ustalił, iż opinia służbowa wobec R. M. sporządzona została [...] września 2014 r. przez [...] M. S., który w dniu rozpoczęcia procesu opiniowania był bezpośrednim przełożonym ww. żołnierza. W dniu [...] września 2014 r. R. M. został zapoznany przez bezpośredniego przełożonego z opinią służbową oraz otrzymał za pokwitowaniem jej potwierdzoną kopię. Żołnierz nie skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia odwołania od opinii służbowej do wyższego przełożonego w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia, w związku z czym w dniu [...] października 2014 r. przedmiotowa opinia stała się ostateczna. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ II instancji podniósł, że należy uznać, iż proces opiniowania R. M. został przeprowadzony zgodnie z przepisami prawa, zaś sporządzona opinia służbowa może zostać uwzględniona w postępowaniu o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej w trybie art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej. Organ podał, że Dowódca [...] Batalionu Dowodzenia Sił Powietrznych, wobec faktu otrzymania przez [...] R. M. ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej, korzystając z przysługujących mu uprawnień wynikających z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej, w dniu [...] grudnia 2014 r. wystąpił do Dowódcy [...] Brygady [...] Dowodzenia Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z wnioskiem w sprawie zwolnienia ww. żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Dowódca [...] Brygady [...] Dowodzenia Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych wobec faktu otrzymania przez żołnierza ogólnej oceny dostatecznej, korzystając z przysługujących mu uprawnień, mając na uwadze dyspozycję wynikającą z art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej, wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia R. M. z zawodowej służby wojskowej. W efekcie przeprowadzonego postępowania, Dowódca [...] Brygady [...] Dowodzenia Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych w dniu [...] lutego 2015 r. wydał rozkaz personalny nr [...] (pkt 3), którym zwolnił [...] R. M. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy z dniem [...] kwietnia 2015 r. Organ II instancji wskazał, że mając na uwadze uznaniowy charakter decyzji o zwolnieniu R. M. z zawodowej służby wojskowej, wydanej na podstawie art.112 ust.1 pkt 4 ustawy pragmatycznej, należy szczególną uwagę zwrócić na jej uzasadnienie, które powinno być sformułowane w sposób niebudzący wątpliwości co do trafności rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego Dowódca [...] Brygady [...] Dowodzenia Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych uzasadniając swoją decyzję w sposób wystarczający, wskazał stawiane żołnierzom zawodowym wymagania związane z profesjonalizacją Sił Zbrojnych oraz wynikającą z tego potrzebę ciągłej weryfikacji kwalifikacji i predyspozycji żołnierzy zawodowych celem wyłonienia personelu najlepiej przygotowanego do realizacji zadań na zajmowanym i planowanych do wyznaczenia stanowiskach służbowych. Organ podkreślił, że w interesie Sił Zbrojnych jest to, aby żołnierze swoim stanem zdrowia gwarantowali pełną dyspozycyjność oraz profesjonalne wykonywanie zadań. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że odwołujący się nie daje rękojmi rzetelnej realizacji zadań wynikających z zawodowej służby wojskowej, co znajduje swoje potwierdzenie w aktach sprawy, z których wynika, iż ww. w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] listopada 2014 r. nieprzerwanie przebywał na zwolnieniach lekarskich. Organ zauważył, że na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy pragmatycznej żołnierz został skierowany do wojskowej komisji lekarskiej, która orzekła, że jest on zdolny do zawodowej służby wojskowej (orzeczenie nr [...] w B.). Zwolnienie lekarskie było także powodem nieprzystąpienia R. M. do sprawdzianu sprawności fizycznej w latach 2013 - 2014. W roku 2012 ww. otrzymał z tego sprawdzianu ocenę niedostateczną. Zdaniem organu II instancji tak długa nieobecność żołnierza w służbie skutkuje przede wszystkim znacznym obciążeniem obowiązkami pozostałych żołnierzy i nie może pozostawać bez wpływu na jakość realizowanych przez jednostkę wojskową zadań. Zdaniem organu niewątpliwie niedyspozycja R. M. nie była zawiniona, jednak z punktu widzenia celu dalszego pełnienia zawodowej służby wojskowej przez stronę, fakt ten nie ma znaczenia. W opinii organu odwoławczego zaskarżony rozkaz personalny odpowiada standardom prawidłowego uzasadniania decyzji uznaniowych. Dowódca Brygady [...] Brygady [...] Dowodzenia Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych działając w granicach uznania administracyjnego, w wystarczający sposób uzasadnił wybór rozstrzygnięcia wydanej decyzji. Ponadto organ II instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma fakt, iż odwołujący się nie skorzystał z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania od opinii służbowej stanowiącej podstawę zwolnienia go ze służby, w terminie określonym przepisami, rezygnując tym samym z możliwości wyrażenia swoich wątpliwości oraz zastrzeżeń dotyczących jej treści. Żołnierz zrezygnował również z czynnego udziału w postępowaniu w sprawie zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej, nie starając się w jakikolwiek sposób wpłynąć na decyzję organu. Na powyższe decyzję R. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegającą na przyjęciu, iż decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 112 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.). Przepis ten wskazuje, że można zwolnić żołnierza zawodowego ze służby w przypadku otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w okresowej opinii służbowej. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że w opinii służbowej z dnia [...] września 2014 r. skarżący otrzymał dostateczną ocenę ogólną. Skarżący nie złożył odwołania od powyższej opinii. Wyjaśnić należy, że decyzja podjęta w niniejszej sprawie, jak zasadnie wskazał organ, ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż ustawodawca przyznał organowi możliwość wyboru sposobu postępowania z żołnierzem, który otrzymał ocenę dostateczną w opinii służbowej. W konsekwencji organ, dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, może rozstrzygnąć daną sprawę uznając za istotne określone fakty i podniesione przez stronę argumenty przemawiające za ustalonym wynikiem postępowania, inne zaś uznając za nieistotne dla rozstrzygnięcia. W trakcie dokonywania wspomnianej oceny organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej, co w przypadku uznania administracyjnego ma szczególne znaczenie. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego, organ jest ponadto zobowiązany do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego dodać należy, że uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych, określonych w rozdziale 2 działu I k.p.a. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Innymi słowy mówiąc, czy nie nosi cech dowolności. Wspomniane granice wytycza natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Pozostaje on poza kontrolą sądowoadministracyjną, która obejmuje wyłącznie kryterium legalności określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Mając zatem za podstawę powyższe kryteria, należy wskazać, iż organ nie wyszedł poza wyżej zakreślone ramy uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ słusznie wskazał na stawiane żołnierzom zawodowym wymagania związane z profesjonalizacją Sił Zbrojnych oraz na wynikającą z tego potrzebę ciągłej weryfikacji kwalifikacji i predyspozycji żołnierzy zawodowych, celem wyłonienia personelu najlepiej przygotowanego do realizacji zadań na zajmowanym i planowanych do wyznaczenia stanowiskach służbowych. Należy zgodzić się z organem, że w interesie Sił Zbrojnych jest to, aby swoim stanem zdrowia gwarantowali pełną dyspozycyjność oraz profesjonalne wykonywanie zadań. Należy zgodzić się z oceną organu, iż skarżący nie daje rękojmi rzetelnej realizacji zadań wynikających z zawodowej służby wojskowej, albowiem w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] listopada 2014 r. nieprzerwanie przebywał on na zwolnieniach lekarskich. Co prawda skarżący został skierowany do wojskowej komisji lekarskiej, która orzekła, że jest on zdolny do zawodowej służby wojskowej, nie zmienia to jednak faktu, iż tak długotrwała niedyspozycja skarżącego ma wpływ na organizację zadań w jednostce wojskowej, w której pełnił służbę. Ponadto skarżący nie przystąpił do sprawdzianu sprawności fizycznej w latach 2013 – 2014, a w roku 2012 ww. otrzymał z tego sprawdzianu ocenę niedostateczną. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż przesłanka warunkującą zastosowanie wobec skarżącego trybu zwolnienia z art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej została ziszczona. Sąd nie dostrzegł także naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na końcowy wynik rozstrzygnięcia. Ponadto wyjaśnić należy, że postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego błędną wykładnię nie mógł być uwzględniony, albowiem przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.