II SA/Wa 1034/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Danuta Kania (spraw.), Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania – oddala skargę – Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 2, art. 126 oraz art. 156 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2013. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: R. L. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 1989 r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Wymieniony do 2005 r. pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a uprawnienie do tego świadczenia utracił w związku z przeprowadzoną nowelizacją rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Z wniosku R. L. w latach 2010-2013 prowadzone były postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w J., Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. oraz Komendanta Głównego Policji dotyczące przedmiotowego świadczenia. Rozpoznając liczne wystąpienia wymienionego w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, Komendant Powiatowy Policji w J. ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] orzekł o odmowie naliczenia i wypłaty przedmiotowego świadczenia za lata 2006-2011. Wobec niewniesienia przez stronę odwołania, decyzja ta stała się ostateczna. Natomiast rozpatrując wniosek strony o wypłatę równoważnika pieniężnego za 2012 rok Komendant Powiatowy Policji w J. w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał decyzję nr [...], w której orzekł o odmowie wypłaty przedmiotowego świadczenia za wnioskowany okres. Od powyższej decyzji R. L. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., który decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] lutego 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w J. rozpatrując wniosek strony o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za 2013 r., wydał decyzję nr [...] odmawiając przyznania i wypłaty przedmiotowego świadczenia za wnioskowany rok. Decyzja ta również stała się ostateczna. Ponadto decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w J. cofnął stronie uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu z dniem 1 stycznia 2006 r. R. L. podaniem z dnia [...] listopada 2013 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w J. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od 2006 r. do 2013 r. wraz z odsetkami. Komendant Powiatowy Policji w J. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lutego 2014 r., zainteresowany zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] grudnia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 126 w związku z art. 156 k.p.a. oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. R. L., w terminie otwartym do wniesienia zażalenia, wystosował do Komendanta Głównego Policji pismo z dnia [...] marca 2014 r. zatytułowane "zażalenie/wniosek", w którym zakończył swoje wystąpienie prośbą "o pozytywne rozpatrzenie sprawy w ramach odwołania". Komendant Główny Policji uznał wniesiony środek zaskarżenia za niezasadny i powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, zatem zaistnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w pkt 1-7 art. 156 § 1 k.p.a., musi być oczywiste. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie i orzeka wyłącznie w kwestii istnienia wad kwalifikowanych decyzji, nie rozstrzyga natomiast sprawy co do istoty. Przepis art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. w sposób wyczerpujący określa przesłanki stwierdzenia nieważności, zatem nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie, żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. w odniesieniu do postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] grudnia 2013 r. - nie wystąpiła. Komendant Główny Policji podkreślił, iż R. L. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia, nie wskazał jednak konkretnej przesłanki do zastosowania trybu nadzwyczajnego, nie postawił zarzutu jej niezgodności z prawem i nie podał, jakimi wadami kwalifikowanymi - w jego ocenie - przedmiotowe postanowienie jest obarczone. Natomiast postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] grudnia 2013 r., ponieważ ten prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Końcowo organ zaznaczył, iż postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia wadliwości kwestionowanego postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. W tej sytuacji odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych - wyrażone w art.16 k.p.a. - nie było możliwe. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez R. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący kwestionując zaskarżone rozstrzygniecie przywołał obszerną argumentację przemawiającą, jego zdaniem, za posiadaniem prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego, nie ma przeszkód prawnych do wszczęcia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 61 k.p.a. Wobec tego, wydane w sprawie rozstrzygnięcia nadzorcze organów Policji są niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W kolejnych pismach procesowych z dnia 20 czerwca 2014 r. oraz z dnia 19 września 2014 r. i 13 marca 2015 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi przedstawiając obszerną argumentację na poparcie swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na ocenie legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania - w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest inicjowane w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły - określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. -przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie nadzoru - na podstawie art. 156 k.p.a. - wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samego aktu z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ.: LEX nr 1452703). W świetle art. 156 § 1 k.p.a., stwierdzeniu nieważności podlega decyzji, która: (1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; (2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; (3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; (4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; (5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; (6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; (7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższy przepis stosuje się odpowiednio do postanowień, o czym stanowi art. 126 k.p.a. Zaznaczyć również należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, iż możliwe jest stosowanie sankcji nieważności wobec decyzji nieostatecznej (postanowienia) na wniosek strony, byleby strona wyraźnie wskazywała na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 1992 r., sygn. akt III SA 946/91, publ. Wspólnota 1992, nr 37, s. 21, z aprobującą glosą J. Zimmermanna, PS 1993, nr 7-8, s. 98: "1. Art. 157 § 2 k.p.a. oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają stronie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem terminu do jej zaskarżenia. Jeżeli strona wyraźnie powoła się na przepis art. 156 § 1 k.p.a., który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego, to organ wyższego stopnia wskazany w art. 157 k.p.a. winien rozpoznać wniosek w trybie nadzoru, jako organ pierwszej instancji. 2. Nie można pozbawiać strony prawa wyboru trybu, przewidzianego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"; por. też wyrok NSA w Katowicach z dnia 6 listopada 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 216/97, publ. LEX nr 35504: "Nie można odmówić organom administracji państwowej prawa do domagania się określenia przez stronę trybu, w jakim sprawa ma być rozpatrzona. W sytuacji jednak gdy w podaniu strona wskazuje alternatywnie nadzwyczajne tryby rozpatrzenia sprawy, powołując się równocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, winny wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu wnoszącego podanie"). W niniejszej sprawie skarżący, jak wynika z pisma z dnia [...] lutego 2014 r., zrezygnował z prawa do wniesienia zażalenia i wystąpił z wyraźnym żądaniem stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2013. Wskazać należy, iż art. 61a § 1 k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od dnia 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Jak wskazał WSA w Warszawie w tezie wyroku z dnia 7 marca 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 (publ. LEX nr 1321646), zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sprawie niniejszej taki właśnie - oczywisty przypadek - zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. niewątpliwie zachodzi, albowiem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] o odmowie naliczenia i wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 oraz ostateczna decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] o odmowie wypłaty skarżącemu przedmiotowego świadczenia za 2012 rok, a także ostateczna decyzja Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] lutego 3013 r. nr [...] o odmowie przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2013 rok. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, zainicjował szereg postępowań mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego wymienionych wyżej decyzji, lecz do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, nie doszło do skutecznego ich wyeliminowania, co oznacza, iż wywołują one określone skutki prawne. W tej sytuacji, wszczęcie kolejnego postępowania i wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest możliwe, gdyż organ rozstrzygałby w sprawie uprzednio zakończonej decyzją ostateczną, czym naraziłby się na słuszny zarzut wydania decyzji w sprawie rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną. Istniałaby zatem przesłanka do stwierdzenia nieważności takiej decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tej właśnie przyczyny wniosek skarżącego z dnia 27 grudnia 2013 r. nie mógł doprowadzić do skutecznego wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie, zaś postanowienie objęte postępowaniem nadzorczym nie narusza art. 61a § 1 k.p.a., tym bardziej w stopniu rażącym (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Brak jest również podstaw do uznania, że postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] grudnia 2013 r. jest obarczone którąkolwiek z pozostałych wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji, uzasadnione jest stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] marca 2014 r., są zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.