II SA/Wa 1034/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu P. na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zgodności planu sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i specjalnych 1. uchyla zaskarżoną opinię, 2. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz Zarządu Powiatu P. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. nakazuje ściągnąć od Zarządu Powiatu P. na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego od skargi. Skargę na opinię z dnia [...] marca 2019 r. nr [...][...] Kuratora Oświaty (zwanego dalej organem) w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zgodność planu sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i specjalnych na obszarze powiatu [...] wywiódł Zarząd Powiatu [...] (skarżący). Wskazano, że w celu wprowadzenia nowej sieci szkół na obszarze Powiatu [...], Zarząd Powiatu [...], działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 ustawa o samorządzie powiatowym), przygotował projekt uchwały Rady Powiatu [...] w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół ponadpodstawowych oraz publicznych szkół specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu pruszkowskiego. W dniu [...] lutego 2019 r. Zarząd Powiatu [...] zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii, w trybie art. 39 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, 1000, 1290, 1669 i 2245 i z 2019 r. poz. 534 p.o.), w sprawie projektu ww. uchwały Rady Powiatu [...]. W opinii z dnia [...] marca 2019 r. [...] Kurator Oświaty zaopiniował negatywnie zgodność planu sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i specjalnych na obszarze powiatu [...] z warunkami określonymi w art. 39 ust. 7 p.o. W opinii organ wskazał, że rozwiązania zaproponowane w uchwale w zakresie podlegającym opinii kuratora oświaty, spełniają wymogi określone wart. 39 ust. 7 p.o., gdyż określają plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i szkół specjalnych prowadzonych przez powiat, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo oświatowe, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. W planie sieci ujęte są publiczne szkoły ponadpodstawowe i specjalne prowadzone przez Powiat [...] oraz szkoły ponadpodstawowe prowadzone przez Gminy: B., M., N. i P. Jednakże uznał, że - w pkt 1 załącznika do projektu uchwały w części "czteroletnie licea ogólnokształcące", w poz. 3, 4 i 5 zostały wykazane odpowiednio: L.O. w P., L.O. S. w P. oraz Szkoła M.S. – L.O. w P., wchodzące w skład Z.S.O. i S. w P., ul. G. 2. Zdaniem organu jest to niezgodne z przepisami art, 91 ust. 1 w związku z art. 18, p.o., bowiem szkoły tego samego typu nie mogą tworzyć zespołu szkół. Ponadto wskazał, że należy doprecyzować w pkt 4 załącznika do projektu uchwały nazwy szkoły: Szkoła S.P. do [...] im. ks. J.T. w P., przy ul. W. 2. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 39 ust. 8 p.o., przez błędną interpretację treści tego artykułu i przyjęcie, że opiniowaniu podlega uchwała nie tylko w zakresie zdefiniowanym w art. 39 ust. 8 p.o., ale i w pozostałym zakresie określonym w tej ustawie, a zwłaszcza w zakresie jej art. 91 ust. 1 w związku z art. 18 p.o., skutkujące wydaniem opinii negatywnej; 2) art. 91 ust. 1 p.o., w związku z art. 18 p.o., przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie przez [...] Kuratora Oświaty w zaskarżonej opinii, że szkoły tego samego typu nie mogą tworzyć zespołu szkół, co skutkowało wydaniem opinii negatywnej; 3) art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym przez ich niezastosowanie i niewystarczające zbadanie okoliczności faktycznych i prawnych towarzyszących podjęciu zaskarżonej opinii, skutkujące naruszeniem zasady samodzielności Powiatu [...] w zakresie tworzenia planu sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i specjalnych. W jego ocenie kwestionowana opinia wykracza poza zakres wyznaczony przez przepis art. 39 ust. 8 p.o. Zawiera bowiem pozytywną ocenę co do zgodności planu sieci szkół z warunkami określonymi w ust. 1, 2, 5a-7a, wskazując jednocześnie na uchybienia, które nie mogą być oceniane w trybie art. 39 ust. 8 p.o. Wobec czego należy zauważyć, że organ przekroczył swoje kompetencje wyznaczone przepisem art. 39 ust. 8 p.o., co stanowi naruszenie tego przepisu i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozszerzając swoje uprawnienia określone w tym przepisie, dopuścił się tym samym ingerencji w samodzielność powiatu w zakresie tworzenia planu sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i specjalnych z innych przyczyn niż przewidziane w ustawie. W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej opinii w całości, z powodu niezgodności z prawem i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o odrzucenie skargi wskazując, że opinia została doręczona skarżącemu w dniu [...] marca 2019r., termin do jej złożenia upływał w dniu [...] kwietnia 2019r. a skarga została złożona w dniu [...] kwietnia 2019r. a więc z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Zdaniem organu skarga została złożona z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia, określonego w art. 85.ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest opinia organu z dnia [...] marca 2019 r. negatywnie opiniująca zgodność planu sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i specjalnych na obszarze powiatu [...]. W piśmie z dnia [...] maja 2019r. Poczta Polska Wydział Obsługi Mieszańców stwierdziła, że dnia [...] kwietnia 2019r. z powodów kadrowych nie została zrealizowana m.in. skarga Zarząd Powiatu [...] w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy należy uznać, że zarzut złożenia skargi po upływie terminu do jej wniesienia jest niezasadny. Opóźnienie związane było z działalnością operatora pocztowego i nie może obciążać strony postępowania. Dokonując kontroli legalności opinii, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ppsa), Sąd dopatrzył się w działaniu organu opinającego nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Z porównania ust. 8 z ust. 7 art. 39 p.o. należy uznać, że do zaopiniowania kuratorowi oświaty należy nadesłać plan sieci szkolnej przed jego stanowczym uchwaleniem. Ustalenie sieci szkół zgodnie z ust. 8, planu następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zgodnie z ust. 7 tego artykułu ustalenie sieci szkół - planu następuje przez radę powiatu w formie uchwały. W związku powyższym przekazano, do zaopiniowania [...] Kuratorowi Oświaty projekt uchwały Rady Powiatu [...] przygotowany zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez Zarząd Powiatu [...]. Odmiennie procedura ta uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U z 2017 r. poz. 949, 2203 ¡2245), dotyczących dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych (art. 213 ust. 1 i następne tejże ustawy). [...] Kurator Oświaty stwierdził, że "rozwiązania zaproponowane w uchwale w zakresie podlegającym opinii kuratora oświaty, spełniają wymogi określone w art. 39 ust. 7 p.o. (...), gdyż określają plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i szkół specjalnych prowadzonych przez powiat, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b p.o. realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. W planie sieci ujęte są publiczne szkoły ponadpodstawowe i specjalne prowadzone przez Powiat [...] oraz szkoły ponadpodstawowe prowadzone przez Gminy: B., M., N. i P.". Ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w art. 39 ust. 5 i 7 p.o., następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a-7a tego artykułu. Organ stwierdził, że rozwiązania zaproponowane w uchwale w zakresie podlegającym opinii kuratora oświaty, spełniają wymogi określone w art. 39 ust. 7 p.o., to nie jest jasne z jakiego powodu wydaje opinię negatywną. Zdaniem sądu winien on wydać opinię pozytywną do przedstawionego projektu uchwały. Jednakże organ wydał opinię negatywną, a to oznacza, iż oceniając przedstawiony projekt uchwały, oparł się na innych przesłankach, niż określone w art. 39 ust. 8 p.o. - w omawianym przypadku odwołując się do przepisów dotyczących tworzenia zespołów szkół - art. 91 ust. 1 o.p. W art. 39 ust. 8 p.o. przewidziano ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego uzależniając ustalenie planu sieci szkół (podstawowych oraz ponadpodstawowych i specjalnych) od pozytywnej opinii kuratora oświaty, ograniczenie to zostało wyznaczone zakresem opinii kuratora określonym w ustępie 8 artykułu 39 p.o. Oznacza to, że kurator oświaty nie może wydać negatywnej opinii z przyczyn innych niż określone w art. 39 ust. 8 p.o. Stanowiłoby to bowiem ingerencję w samodzielność samorządu terytorialnego nieprzewidzianą w ustawie. W ocenie sądu kwestionowana opinia wykracza poza zakres wyznaczony przez przepis art. 39 ust. 8 p.o. Zawiera bowiem pozytywną ocenę co do zgodności planu sieci szkół z warunkami określonymi w ust. 1, 2, 5a-7a, wskazując jednocześnie na uchybienia, które nie mogą być oceniane w trybie art. 39 ust. 8 p.o. Wobec czego należy zauważyć, że organ przekroczył swoje kompetencje wyznaczone przepisem art. 39 ust. 8 p.o., co stanowi naruszenie tego przepisu i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozszerzając swoje uprawnienia określone w tym przepisie, dopuścił się tym samym ingerencji w samodzielność powiatu w zakresie tworzenia planu sieci publicznych szkół ponadpodstawowych i specjalnych z innych przyczyn niż przewidziane w ustawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, ale nie dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ nie uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.