II SA/Wa 1037/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Przemysław Szustakiewicz Protokolant specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania należności pieniężnych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej – oddala skargę – Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 83, art. 87, art. 94 – 97 oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. z 2008 r. Dz. U. Nr 141, poz. 892 ze zm.) oraz § 2 ust. 1, § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie przyznawania żołnierzom zawodowym dodatkowego uposażenia rocznego (Dz. U. Nr 108, poz. 1146), Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w [...] (dalej Dowódca JW. [...] ) przyznał Z. C. prawo do następujących świadczeń, w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, wypłacanych przez JW [...] : 1. odprawy w wysokości 540 % kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby; 2. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za 2006, 2007 r. 3. dodatkowe uposażenie roczne za 2006 r. w wysokości 12/12 kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby; 4. dodatkowe uposażenia roczne za 2007 r. w wysokości 2/12 kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby; 5. gratyfikację urlopową niewykorzystaną w 2007 r.; wypłacanych przez Wojskowe Biuro Emerytalne: 1. świadczenie pieniężne za okres jednego roku po zwolnieniu ze służby w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne w ostatnim dniu pełnienia służby; 2. zwrotu kosztów jednorazowego przejazdu żołnierza i członków jego rodziny oraz zwrot kosztów przewozu urządzenia domowego do obranego miejsca zamieszkania w kraju w wysokości i na zasadach określonych dla żołnierzy zawodowych przeniesionych do pełnienia służby w innej miejscowości. Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2008 r. Dowódca JW. [...] wystąpił do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] (dalej Dowódca JW. [...] ) o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] . Dowódca JW. Nr [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Dowódcy JW. [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] . W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 83 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, podstawę obliczenia dodatkowego uposażenia rocznego dla żołnierza zawodowego zwalnianego ze służby wojskowej w trakcie roku kalendarzowego stanowi uposażenie należne w ostatnim dniu pełnienia służby. Z kolei podstawą obliczenia wysokości odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby (art. 94 ust. 1 powołanej ustawy) jest kwota uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należna w ostatnim dniu pełnienia służby. Natomiast Dowódca JW. [...] , ustalając w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. wysokość należności dla Z. C., przyjął dodatek służbowy za ostatni miesiąc pełnienia służby w pełnej wysokości, a nie w wysokości należnej, tj. w wysokości 2/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku. Konkludując, Dowódca JW. [...] w [...] wskazał, że decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem narusza ona powołane powyżej przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez to, że przyznaje należności pieniężne w wysokości ewidentnie wyższej niż należna. Z. C., zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, złożył odwołanie do Dowódcy Wojsk Lądowych, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dowódcy JW. [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] . W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. jest zgodna z prawem i podniósł, że w dniu [...] lipca 2005 r. Z. C. objął stanowisko [...] JW. [...] . Dowódca tej Jednostki Wojskowej decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] przyznał Z. C. dodatek służbowy na czas zajmowania przez niego stanowiska służbowego [...] JW. [...] . W związku ze złożeniem przez Z. C. wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, którego termin upływał [...] lutego 2007 r., Szef Sztabu Generalnego WP rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2006 r. zwolnił z dniem [...] grudnia 2006 r. Z. C. z zajmowanego stanowiska i do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej przeniósł go do dyspozycji Dowódcy JW. [...] w [...] . Dowódca tej Jednostki powierzył Z. C. pełnienie obowiązków [...] . W trakcie pełnienia służby w dyspozycji, Z. C. zachował prawo do dotychczasowego uposażenia, w tym także do dodatku służbowego, który pobierał do dnia [...] lutego 2007 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Dowódca JW. [...] przyznał Z. C. dodatek służbowy za ostatni miesiąc pełnienia zawodowej służby wojskowej w pełnej wysokości. Następnie Dowódca JW. [...] , decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Decyzja ta została utrzymana decyzją Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1819/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. C. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] sierpnia 2007 r. W związku z powyższym wyrokiem, Dowódca JW. [...] , decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] przyznał Z. C. dodatek służbowy za ostatni miesiąc pełnienia zawodowej służby wojskowej w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku. Decyzja ta została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego przez decyzję Dowódcy JW. [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] , która stwierdziła nieważność decyzji z dnia [...] maja 2008 r. W związku z tym, Dowódca JW. [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] przyznał Z. C. dodatek służbowy za ostatni miesiąc pełnienia zawodowej służby wojskowej w wysokości 2/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku. Decyzja ta oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Dowódcy JW. [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 28/09 oddalił skargę Z. C. W związku z tym, Dowódca JW. [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] . W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że w sprawach decyzji określających wysokość należnego Z. C. – w ostatnim dniu pełnienia służby wojskowej – dodatku o charakterze stałym, dwukrotnie orzekały sądy administracyjne, które przesądziły, że Z. C. nie należy się dodatek służbowy za ostatni miesiąc pełnienia zawodowej służby wojskowej w pełnej wysokości. Stosownie zaś do dyspozycji art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe (...) co oznacza, że Dowódca Wojsk Lądowych jest związany oceną prawną wyrażoną w tych wyrokach i nie ma uprawnień do badania poprawności, zgodności z prawem oraz ustalania innej wysokości dodatku służbowego, niż już określona i przesądzona przez sąd administracyjny. Organ wyjaśnił też, że w sytuacji kiedy w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja przyznająca dodatek służbowy w wysokości 2/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku oraz decyzja administracyjna przyznająca, na podstawie decyzji uchylonej, dodatek służbowy w pełnej wysokości, to obowiązkiem organu jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji, która rażąco narusza przepisy art. 83 § 1, art. 94 § i § 2, art. 95 pkt 1 oraz art. 97 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, tj. decyzji przyznającej dodatek służbowy w pełnej wysokości. Decyzja ta stała przedmiotem skargi Z. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił jej naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. z uwagi na nieuwzględnienie powołanych przez niego okoliczności i stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym Z. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych oraz decyzji Dowódcy JW. [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że konieczność stwierdzenia nieważności decyzji, zdaniem organu, wynika z tego, że Dowódca JW. [...] ustalając wysokość dodatku służbowego za podstawę jego obliczenia przyjął zawyżoną wysokość dodatku ustaloną w innej decyzji administracyjnej. Natomiast zdaniem skarżącego decyzja ta została wydana z niedopełnieniem należytej staranności przez organ kadrowy lub wskutek ewentualnego błędu tego organu, co nie daje podstaw do zakwalifikowania takich działań jako rażącego naruszenia prawa. Ponadto skarżący podniósł, że przyjęcie zawyżonej wysokości dodatku wynikało z błędnej interpretacji przepisów w zakresie przyznawania dodatków w ostatnim miesiącu pełnienia służby, gdyż przepisy te są niejasne i nasuwają trudności interpretacyjne. Skarżący wskazał też, że w trakcie półrocznego okresu wypowiedzenia wykonywał obowiązki głównego księgowego, za które otrzymywał dodatek służbowy w pełnej wysokości. Obowiązki te pełnił również w ostatnim miesiącu służby i za ten miesiąc wypłacono mu dodatek służbowy w pełnej wysokości, i taką wysokość dodatku przyjęto do naliczeń należności związanych ze zwolnieniem. Zdaniem skarżącego, rażącym naruszeniem prawa jest całkowite pozbawienie go prawa do należności finansowych, eliminując decyzję, która te należności mu przyznała. Skarżący podniósł, że organ eliminując decyzję przyznającą mu należności pieniężne otrzymane w związku ze zwolnieniem ze służby, pozbawi go całkowicie prawa do świadczeń, które otrzymał po odejściu ze służby wojskowej. Wyraził również obawę konieczności zwrotu wszystkich przyznanych tą decyzją należności pieniężnych. W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Lądowych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że wadliwe decyzje regulujące kwestię dodatku służbowego zostały usunięte z obrotu prawnego, a zgodność z prawem jedynej pozostałej w obrocie prawnym decyzji ustalającej wysokość dodatku służbowego została przesądzona wyrokiem Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Dowódca Wojsk Lądowych zobowiązany był zatem przyjąć, iż wysokość spornego dodatku służbowego wynosiła 2/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku, co miało wpływ na ocenę zgodności z prawem decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Innymi słowy ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Tylko w przypadku naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Skarga Z. C. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wyrażona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m. in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. Orzecznictwo sądowe dowodzi, że istnieje niewymierna, ale dość wyraźna różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W realiach rozpoznawanej sprawy na przypomnienie zasługuje przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako "ppsa"), zgodnie z którym ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że kwestię przyznania skarżącemu dodatku służbowego w pełnej wysokości lub w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania przesądził prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1819/07, który usankcjonował wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. przyznającej skarżącemu dodatek służbowy za ostatni miesiąc służby w pełnej wysokości. Skoro Sąd oddalił skargę, to stwierdził że brak było podstaw do przyznania skarżącemu dodatku służbowego za ostatni miesiąc służby w pełnej wysokości. Prawomocnym zaś wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 28/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że organ prawidłowo przyznał skarżącemu za ostatni miesiąc pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek w wysokości 2/10 ostatnio pobieranego dodatku służbowego. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis powyższego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, co w odniesieniu do sądów oznacza, że sądy muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (postanowienie Sądu Najwyższego z dn. 21 października 1999 r., sygn. I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Wobec tego organy administracji i kontrolujący je Sąd zajmując się ponownie kwestią przyznania Z. C. dodatku służbowego, opierając się na tych samych ustaleniach faktycznych, nie mógł przyjąć innej interpretacji zastosowanych w sprawie przepisów niż interpretacja wskazana w wyrokach WSA w Warszawie i WSA w Olsztynie, bowiem podważałoby to prawomocne wyroki tych Sądów. Stosownie bowiem do treści art. 83 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, podstawą obliczenia dodatkowego uposażenia rocznego dla żołnierza zwalnianego z zawodowej służby wojskowej w trakcie roku kalendarzowego stanowi uposażenia należne w ostatnim dniu pełnienia służby, dotyczy to także wysokości dodatków o charakterze stałym. Dowódca JW. [...] ustalając w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. wysokość świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby skarżącego przyjął do wyliczenia tych należności dodatek służbowy w pełnej wysokości, natomiast wyrok Sądu Administracyjnego w Olsztynie usankcjonował przyznanie skarżącemu dodatku w wysokości 2/10 ostatnio pobieranego dodatku służbowego. W związku z tym, mając na uwadze treść art. 170 ppsa, Dowódca JW. [...] , jak i Dowódca Wojsk Lądowych związani byli treścią wyroku WSA w Olsztynie i tym samym zobowiązani byli przyjąć, że wysokość dodatku wynosiła 2/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku. Wskazać należy jednocześnie, że stwierdzenie nieważności decyzji nie rodzi po stronie skarżącego obowiązku zwrotu otrzymanych na jej podstawie należności pieniężnych, bowiem decyzja stwierdzająca nieważność nakłada na organ obowiązek ponownego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji w tym samym przedmiocie, o którym orzekała decyzja uchylona. Nowa decyzja nie pozbawi skarżącego należności finansowych związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, lecz przyzna mu te należności jedynie w odpowiednio niższej wysokości. Wyjaśnić też należy, że kwestia ewentualnego zwrotu różnicy pomiędzy należnościami wypłaconymi a należnościami przyznanymi na podstawie nowej decyzji będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Z tych względów, Sąd uznał wydaną w sprawie decyzję za prawidłową, podjętą zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.