II SA/Wa 1037/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Sławomir Fularski Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów kształcenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2009 r., 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz. 26 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 90, poz. 1044 ze zm.) orzekł o obowiązku zwrotu przez M. B. kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu do decyzji organ wskazał, że M. B. ukończył Krajową Szkołę Administracji Publicznej w dniu [...] kwietnia 2007 r., a [...] kwietnia 2007 r., został zatrudniony w Urzędzie [...]. Z dniem [...] lipca 2008 r. nastąpiło rozwiązanie - w drodze porozumienia stron - stosunku pracy zawartego pomiędzy M. B., a Urzędem [...] i podjął on zatrudnienie w [...] S.A. W ocenie organu M. B. nie wywiązał się z zobowiązania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej, tj. podjęcia i wykonywania, przez okres nie krótszy niż 5 lat od daty ukończenia Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, pracy w urzędach administracji. Okres zatrudnienia M. B. w urzędach administracji jest bowiem krótszy od wymaganego ustawą. Zgodnie z art. 7 ustawy o Krajowej Szkole Administracji Publicznej w razie skreślenia z listy słuchaczy decyzją dyrektora Krajowej Szkoły Administracji Publicznej albo niepodjęcia pracy w urzędach administracji, a także w razie rezygnacji z niej w okresie krótszym niż 5 lat od daty ukończenia Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, stypendium oraz inne koszty kształcenia podlegają w całości lub w części zwrotowi. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej, koszty kształcenia podlegają zwrotowi w części, w przypadku rezygnacji przez absolwenta z pracy w urzędach administracji, tj. w podwójnej wysokości należnego słuchaczowi za okres kształcenia w KSAP stypendium, w części proporcjonalnej do liczby dni nieprzepracowanych w urzędach. Stosownie zaś do § 12 ww. rozporządzenia, koszty kształcenia nie podlegają zwrotowi przez absolwenta w przypadku niepodjęcia pracy lub rezygnacji z pracy w urzędach administracji z przyczyn zdrowotnych, niepodjęcia pracy lub rezygnacji z niej w urzędach administracji za zgodą Prezesa Rady Ministrów (pkt 2 i 3). W ocenie organu, w sprawie zaistniały przesłanki określone w § 12 powołanego wyżej rozporządzenia, w związku z czym M. B. zobowiązany jest do zwrotu kosztów kształcenia w KSAP, zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, w podwójnej wysokości należnego mu za okres kształcenia w KSAP stypendium, w części proporcjonalnej do liczby dni nieprzepracowanych w urzędach. Organ wskazał, iż przedstawiona przez wymienionego dokumentacja dotycząca jego dochodów oraz kosztów utrzymania jego rodziny mogłaby zostać wykorzystana przy rozpatrywaniu ewentualnej sprawy o umorzenie należności. Stanowi to jednak odrębną kwestię i może podlegać rozpatrzeniu na wniosek strony po tym, jak decyzja stanie się ostateczna. Organ podkreślił, że podjęcie pracy przez M. B. w firmie [...] S.A., tj. w podmiocie, którego nie można zaliczyć do struktur administracyjnych RP, nie przyczyni się do realizacji zadań postawionych przed KSAP, tj. w szczególności przygotowywanie do służby publicznej urzędników służby cywilnej oraz kadr wyższych urzędników administracji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyżej wskazane przepisy mają na celu zapobiegać sytuacjom, do których należy przypadek M. B., tj. "przejmowania" absolwentów KSAP przez sektor prywatny. Stosownie do przekazanego przez dyrektora KSAP wyliczenia, podwójna wysokość otrzymanego przez M. B. stypendium za okres kształcenia w KSAP, tj. od 1 września 2005 r. do 11 kwietnia 2007 r., w części proporcjonalnej do liczby dni nieprzepracowanych w urzędach wynosi [...] zł. Zgodnie z informacjami KSAP, M.= B. otrzymał bowiem w trakcie kształcenia stypendium w wysokości [...] zł, podwójna wysokość stanowi [...] zł, zaś liczba dni przepracowanych w urzędach - 477, a dni pozostałych do przepracowania - 1349. Od powyższej decyzji M. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawą wniosku był zarzut błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej poprzez przyjęcie przez organ, iż kwestia umorzenia zwrotu kosztów kształcenia w KSAP, może zostać rozpatrzona dopiero po uprawomocnieniu się decyzji orzekającej o zwrocie tychże kosztów oraz zarzucił naruszenie przez organ przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego oraz naruszenie przepisów art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. Odnosząc się do zarzutu nierozstrzynięcia kwestii umorzenia należności z tytułu zwrotu kosztów kształcenia wskazał, iż może ona być przedmiotem odrębnego postępowania, na co wskazuje § 14 powołanego wyżej rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez osobę nieuprawnioną; 2) art. 7, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, oraz nieustosunkowanie się do twierdzeń strony; 3) art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony. Ponadto zarzucił decyzji błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, w tym § 15 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w KSAP poprzez przyjęcie, iż kwestia umorzenia zwrotu kosztów kształcenia w KSAP może zostać rozpatrzona dopiero po uprawomocnieniu się decyzji orzekającej o zwrocie tychże kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto wskazał, iż w myśl § 26 pkt 9 a) regulaminu organizacyjnego stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 2 Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 lutego 2008 r. Departament Prawny realizuje zadania w zakresie min. wydawania decyzji w sprawie zwrotu kosztów kształcenia w KSAP. W brew twierdzeniom skarżącego nie ma w nim żadnego umocowania do wydawania decyzji administracyjnych dla Dyrektora Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów . Zgodnie natomiast z art. 268 a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Na podstawie takiego upoważnienia, które znajduje się w aktach sprawy Dyrektor Departamentu Kontroli i Nadzoru wydał zaskarżoną decyzję. W piśmie procesowym z dnia 4 października 2011 r. pełnomocnik organu podtrzymał argumenty prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Na wstępie rozważań trzeba zaznaczyć, iż nie budzi obecnie w orzecznictwie żadnych wątpliwości stanowisko dotyczące uprawnienia sądów do badania, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w jego ocenie, jest niezgodny z ww. aktami prawnymi. Prawo kontroli zgodności z ustawą przepisów rozporządzenia przez sądy zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny, który m.in. w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97) uznał, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie obecnie obowiązującej ustawy zasadniczej nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które w hierarchii zostały usytuowane poniżej ustawy. Prezentowane wyżej stanowisko zostało także podzielone przez Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, uchwały z dnia 18 grudnia 2000 r" sygn. akt OPK 20-22/00, uchwała z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00). Uzasadnienie prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie znajduje się w art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale również kontrolę stanowienia prawa przez administrację publiczną. Prawo oceny konstytucyjności aktu podustawowego przez sąd ma również oparcie w art. 178 ust. 1 stanowiącym o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom. Źródłem kompetencji sądów w tym zakresie jest także art. 8 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym aktem prawnym i że przepisy tej ustawy stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego przepisu są przede wszystkim sądy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Tego rodzaju stanowisko, jest zasadniczo akceptowane również w doktrynie (L. Garlicki: Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986, nr 2, s. 40). Zaprezentowana powyżej argumentacja w sposób niebudzący wątpliwości uzasadnia twierdzenie, że w kompetencji sądów administracyjnych leży możliwość odmowy zastosowania w indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej. W przedmiotowej sprawie Sąd odstąpił od dokonania samodzielnej kontroli konstytucyjności przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia i postanowieniem z dnia 12 lutego 2010 r. w sprawie sygnatura akt I SA/Wa 1849/09, zawiesił postępowanie sądowe i przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: czy art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz. 266 ze zm.) jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, czy § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 90, poz. 1004 ze zm.) jest zgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie sygn. akt P 15/10, orzekł że : 1. artykuł 8 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz. 266 i nr 104, poz. 450, z 1996 r. Nr 106, poz. 496 z 1997 r. Nr 28 poz. 153, z 1999 r. Nr 49, poz. 483 oraz z 2000 r. Nr 120 poz. 1268) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, 2. § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie stypendiów i innych kosztów kształcenia w Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 90, poz. 1004 z 2003 r. Nr 143, poz. 1390 oraz z 2006 r. Nr 179, poz. 1322) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał między innymi, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, że ewentualne uznanie niezgodności z Konstytucją § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r. mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie przez WSA o zasadności skargi. Wątpliwości może natomiast wywoływać kwestia spełnienia przesłanki funkcjonalnej przez kwestionowany art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP, który zawiera upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia. Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego nie może być samo w sobie podstawą orzeczenia sądowego, niemniej jednak jego poprawność (lub wadliwość) konstytucyjna może w pewnych sytuacjach mieć znaczenie dla sądu orzekającego w konkretnej sprawie (wyrok z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. P 23/07, OTK ZU nr 5/A/2008 poz. 82). Uznanie niezgodności z Konstytucją delegacji ustawowej powoduje "konsekwencje", także w stosunku do ściśle powiązanego z nią rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Nie może bowiem funkcjonować w obrocie prawnym rozporządzenie wykonawcze do ustawy niemające "punktu zaczepienia" w ustawie. Ewentualne uznanie niezgodności z Konstytucją § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r. będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, na tle której WSA dostrzegł wątpliwość konstytucyjną. Jednakże, również ewentualne orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP zawierającego upoważnienie ustawowe ma znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia, skoro spowoduje odpadnięcie podstawy obowiązywania wskazanego przepisu rozporządzenia. Dalej Trybunał wskazał, że zarówno art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP jak i pozostałe przepisy tej ustawy nie zawierają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, przepisy te nie wskazują kierunków rozwiązań, kryteriów czy celów którymi powinien kierować się Prezes Rady Ministrów, regulując wysokość, szczegółowe zasady i tryb ustalania, wypłacania oraz zwrotu stypendium i innych kosztów kształcenia, a także sytuacje w których stypendium i inne koszty nie podlegają zwrotowi lub podlegają zwrotowi w części. Brak określenia wytycznych dotyczących treści rozporządzenia powoduje niezgodność z Konstytucją kwestionowanego przepisu ustawy o KSAP, z uwagi na pominięcie konstytucyjnie wymaganego elementu w treści upoważnienia ustawowego i z tych względów art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślił, że utrata mocy obowiązującej przepisu ustawowego, który został uznany za niezgodny z Konstytucją zawierającego upoważnienie do wydania rozporządzenia, automatycznie pociąga za sobą także utratę mocy obowiązującej rozporządzenia wydanego na jego podstawie. Stwierdził, że w niniejszej sprawie orzeczenie o niekonstytucyjności upoważnienia ustawowego zawartego w art. 8 pkt 2 ustawy o KSAP powoduje zatem także niezgodność zaskarżonego § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że przewidziany w kwestionowanym przepisie rozporządzenia z 1999 r. mechanizm, zgodnie z którym osoba skreślona z listy słuchaczy KSAP po pierwszych ośmiu miesiącach kształcenia jest zobowiązana do zwrotu kosztów kształcenia odpowiadających podwójnej wysokości należnego słuchaczowi stypendium, nie budzi zastrzeżeń konstytucyjnych, nie jest bowiem niezbędne, aby sposób określenia części kosztów kształcenia, która miałaby podlegać zwrotowi, był wyznaczony przez odniesienie do składników tych kosztów, określonych w § 7 i § 9 rozporządzenia z 1999 r. Wymagane jest jedynie to, aby kwota podwójnej wysokości stypendium podlegająca obowiązkowi zwrotu, stanowiła rzeczywiście część kosztów kształcenia czyli nie przekraczała pełnych kosztów kształcenia słuchacza w żadnym przypadku. Wobec rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, zaistniała w sprawie podstawa wznowieniowa i należało uchylić zaskarżoną decyzję. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny stwierdził w swym uzasadnieniu, że przedmiotem orzekania był przepis ustawowy zawierający upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia, a nie przepis stanowiący podstawę prawną decyzji, niemniej jednak to przepis rozporządzenia stanowił podstawę wydanej decyzji, a to oznacza istnienie przesłanki wznowieniowej. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zasądzając zwrot kosztów kształcenia uwzględnić wytyczne zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku. W oparciu o artykuł 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.