II SA/Wa 1037/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., którą to decyzją odmówił Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. (zwanego dalej Stowarzyszeniem) udostępnienia informacji publicznej. Jako podstawę materialnoprawną odmowy udostępnienia żądanych informacji organ podał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), wskazując, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Stowarzyszenie zwróciło się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "kopii umów [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i [...] z dnia [...] listopada 2011 r. zawartych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz M. Wobec tak sprecyzowanego wniosku informacyjnego, organ zwrócił się do [...] oraz do M.Sp. z o.o. pismami z dnia 3 września 2013 r., 26 września 2013 r., 30 października 2013 r. i z dnia 4 listopada 2013 r. z zapytaniem, które z paragrafów umów zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W odpowiedzi z dnia 4 listopada 2013 r. [...] za pośrednictwem M. Sp. z o.o. stwierdziła, że klauzula poufności dotyczy obu umów w całości i wszystkie postanowienia tych umów objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Na tej podstawie uznając, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie poufności (o czym świadczą stosowne zapisy zawarte w umowie o poufności), organ uznał, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa i są chronione na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania, strona skarżąca podniosła naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności polegającej na braku analizy i rozważenia, czy interes publiczny nie przemawia w konkretnym przypadku za ujawnieniem informacji, pomimo ich poufnego charakteru. Nadto zarzuciła naruszenie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez jego bezzasadne zastosowanie. Wskazała też na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 4 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez naruszenie terminu do załatwienia sprawy oraz zasady szybkości postępowania. Rozwijając zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, strona skarżąca zakwestionowała twierdzenia organu, jakoby Spółka M. podjęła działania celem zapewnienia poufności treści zawartych umów. Wskazała, że już na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosiła, że ustalenia w zakresie podjętych działań celem zapewnienia poufności nie są prawidłowe, albowiem treść przedmiotowych umów została upubliczniona w związku z postępowaniami o udzielenie zamówienia publicznego. Wskazała jednocześnie sygnatury i daty tych postępowań przetargowych i podniosła, że w celu realizacji niektórych postanowień umów niezbędne było upublicznienie ich treści. Nadto, iż nie sposób przyjąć, by podmioty zgłaszające oferty w powyższych przetargach nie znały treści umów. W ocenie strony skarżącej, potencjalnie nieograniczony krąg podmiotów, biorących udział w przetargu, miał możliwość zapoznania się z tymi umowami, a zatem nie mogły stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa, albowiem informacja ujawniona do wiadomości publicznej nie może być uznana za poufną. Podniosła również, że nawet gdyby w przedmiotowych umowach znalazłyby się klauzule "poufne – tajemnica przedsiębiorstwa" lub "niesklasyfikowane – objęte tajemnicą przedsiębiorstwa", to i tak w kontekście ujawnienia ich treści na potrzeby postępowań przetargowych, byłyby pozbawione doniosłości prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że z wyjaśnień [...] wynika, że obie umowy (ich treść) objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Odnosząc się do zarzutu upublicznienia postanowień umowy w postępowaniach przetargowych, organ stwierdził, że zarzut ten nie jest zasadny. Wskazał, że z dostępnych na stronach internetowych dokumentów, dotyczących postępowań przetargowych wynika, że oferentom stawiany jest wymóg posiadania odpowiedniego statusu oraz dostępu do strony internetowej. W dokumentach z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, dostępnych na stronach internetowych zamawiających, do których dotarł organ, brak jest informacji o możliwości uzyskania dostępu do postanowień umowy. Oznacza to, że zarzut strony skarżącej, o braku podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy żądane przez stronę skarżącą informacje, objęte wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r., stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Nadto, czy organ - Minister Administracji i Cyfryzacji, dokonując oceny w tym zakresie, zwolniony jest z tej oceny, poprzestając na oświadczeniach stron umowy, iż klauzula poufności dotyczy obu żądanych umów i wszystkie postanowienia tych umów objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W ocenie Sądu, organ - Minister Administracji i Cyfryzacji winien dokonać samodzielnej (własnej) oceny, czy istotnie, objęte klauzulą poufności przedmiotowe - żądane przez wnioskodawcę – umowy, zasługują na zakwalifikowanie ich jako tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W rozpatrywanej sprawie organ zaniechał jakiejkolwiek samodzielnej oceny treści przedmiotowych umów, uznając, że skoro strony tych umów oświadczyły, że umowy są poufne, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, to organ automatycznie zwolniony jest z badania, czy istotnie postanowienia żądanych umów zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydane przez organ rozstrzygnięcie oparte zostało zatem jedynie na oświadczeniach stron umów. Zaniechanie ustaleń przez organ w tym zakresie, w kontekście celu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest zdaniem Sądu, niedopuszczalne. Uszło uwadze organu, że umowy dotyczą wydatkowanych środków publicznych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. A skoro tak, to zastosowanie przez organ reguł dotyczących wolnego rynku, regulacji konkurencji na danym rynku nie znajduje uzasadnienia. Nie można pominąć, iż celem przywołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest eliminacja w działalności gospodarczej działań nieuczciwej konkurencji lub zachowań sprzecznych z dobrymi obyczajami. Obszar jaki reguluje powyższa ustawa to działalność gospodarcza. Biorąc pod uwagę, iż inny jest cel i przedmiot regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, zapożyczenie i użycie przez organ definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" dla wyłączeń określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydaje się być niczym nieuzasadnionym uproszczeniem. To, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa nie oznacza, że dla wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy posłużyć się bez refleksji definicją zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. ustawie regulującej działalność gospodarczą. Reasumując, zaniechanie przez organ, dysponujący publicznymi środkami własnej, samodzielnej oceny, czy żądane informacje mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa w kontekście, iż dotyczą wydatków publicznych, skutkuje uznaniem, że rozstrzygnięcie organu zawiera istotne wady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona własnej samodzielnej oceny treści żądanych umów przez pryzmat art. 61 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, transparentności wydatków publicznych. Zważy, iż celem racjonalnego ustawodawcy, wyrażonym w art. 61 Konstytucji RP, rozwiniętym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jest publiczny dostęp do informacji publicznej – w tym transparentność wydatkowania środków publicznych. Ustawa, regulująca tzw. wolny rynek, tj. ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która określa reguły prowadzenia działalności gospodarczej, nie może wypaczać celu i sensu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy nie może skutkować tym, iż bez kontroli organu, strony umów decydują, że środki publiczne, ich przepływ, pozostawiane są poza kontrolą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali też i wskaże jednocześnie w jakim zakresie, gdzie i komu udostępniono żądane informacje w kontekście przeprowadzonych przetargów. Przedmiotową sprawę rozpoznana również przez pryzmat art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Zgodnie z art. 33 ust. 1 powołanej ustawy, gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Stosownie zaś do art. 35 tej ustawy, klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Z powyższego wynika, iż ustawodawca wyraźnie wykluczył możliwość wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, w odniesieniu do danych finansowych, w przypadku wydatkowania środków publicznych, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.