II SA/Wa 1038/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego S. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] o zwolnieniu [...] S. L. ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, iż w dniu 5 października 2006 r. [...] S. L. wystąpił do Komendanta Głównego Policji z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby w Policji, w którym określił datę zwolnienia nie wcześniej niż z dniem 17 stycznia 2007 r. oraz zwrócił się o skierowanie do komisji lekarskiej. Komendant Główny Policji, realizując prośbę policjanta, w dniu 23 listopada 2006 r. skierował S. L. do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w B. w celu określenia stanu zdrowia i przydatności do dalszej służby w Policji. W dniu 10 stycznia 2007 r. S. L. wystąpił do Komendanta Głównego Policji z kolejnym raportem o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2007 r. W związku z powyższym Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2007 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.), zwolnił S. L. ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2007 r. i na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od uzasadnienia przedmiotowej decyzji. Rozkaz ten w dniu 15 stycznia 2007 r. (w formie faksu) został doręczony S. L., który w tym samym dniu otrzymany rozkaz z datą "15.01.07" i adnotacją "otrzymałem" oraz własnoręcznym podpisem przesłał do Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji za pomocą urządzenia telefaksującego. S. L. w dniu 29 stycznia 2007 r. złożył odwołanie od powyższego rozkazu personalnego, wskazując szereg nieprawidłowości, których dopuścili się przełożeni, realizując procedurę zwolnienia go ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2007 r. W szczególności zarzucił: wywieranie presji w celu sporządzania raportów o zwolnienie sprzecznych z jego intencjami, zwolnienie ze służby przed uzyskaniem orzeczenia komisji lekarskiej, niepodjęcie czynności zmierzających do wypłaty odszkodowania ze uszczerbek na zdrowiu, w związku ze schorzeniami nabytymi w służbie, podejmowanie decyzji personalnych na podstawie kserokopii pism przesyłanych "faksem", odstąpienie od uzasadnienia rozkazu o zwolnieniu ze służby bez uwzględnienia w całości jego żądań oraz niewydanie legitymacji emeryta Policji. Przytoczył szereg faktów związanych z przebiegiem swojej służby i okoliczności towarzyszących procedurze zwolnienia. W konsekwencji, wniósł o zmianę terminu zwolnienia ze służby, na dzień po uzyskaniu orzeczenia komisji lekarskiej lub inny, który wskaże w kolejnym piśmie do Komendanta Głównego Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby. W raporcie z dnia 5 października 2007 r. policjant zawarł prośbę o zwolnienie ze służby "nie wcześniej niż w dniu 17 stycznia 2007 roku", natomiast w kolejnym z dnia 10 stycznia 2007 r. wyraźnie określił datę zwolnienia na dzień [...] stycznia 2007 roku. Od dnia złożenia prośby o zwolnienie do dnia zwolnienia ze służby skarżący nie wystąpił o wycofanie raportu, bądź zmianę terminu rozwiązania stosunku służbowego. W tej sytuacji Komendant Główny Policji, uwzględniając złożone oświadczenie woli, rozkazem personalnym zwolnił S. L. ze służby w Policji w terminie wyraźnie przez funkcjonariusza wskazanym. Przedmiotowa decyzja w zakresie terminu zwolnienia uwzględniała słuszny interes policjanta, wyrażający się w fakcie nabycia przez niego, właśnie po dniu 17 stycznia 2007 r., prawa do emerytury z tytułu 22 letniej wysługi. Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego wywierania presji przy sporządzaniu raportów niezgodnych z intencjami strony, organ odwoławczy stwierdził, że uchylenie się od skutków prawnych złożonego wcześniej oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli, określonych w art. 82 - 87 Kodeksu cywilnego. W niniejszej sprawie żadna z sytuacji wymienionych w tych przepisach nie nastąpiła. Ustosunkowując się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego niezgodnego z prawem doręczenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji za pomocą urządzenia telefaksującego organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 391 § 1 k.p.a. doręczenie może nastąpić za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w rozumieniu przepisów o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona wystąpiła do organu administracji publicznej o doręczenie albo wyraziła zgodę na doręczenie jej pism za pomocą tych środków. Niezaprzeczalne jest, że odwołujący się wyraził zgodę na doręczenie rozkazu personalnego za pomocą urządzenia telefaksujacego, świadczy o tym fakt, że skarżący tą samą drogą zwrócił przedmiotowy rozkaz, z potwierdzeniem doręczenia. Organ zaznaczył, iż pogląd o dopuszczalności doręczenia pisma organu administracji telefaksem ma ugruntowaną pozycję w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z dnia 5 czerwca 1996 r., sygn. akt. III SA 166/95 Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do wymagań nowoczesności i postępu technicznego uznał dopuszczalność doręczenia pisma telefaksem, ale tylko w przypadku, gdy jego odbiór zostanie potwierdzony (może to nastąpić również telefaksem), co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Dodać przy tym należy, iż sam zainteresowany od dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. od [...] stycznia 2007 roku nie stawił się do służby, co dodatkowo potwierdza fakt, że strona uznała doręczenie za skuteczne i dobrowolnie wykonała decyzję przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż w momencie złożenia odwołania rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2007 r. został już wykonany. W związku z powyższym wniesienie odwołania w dniu 29 stycznia 2007 r. nie wstrzymało wykonania przedmiotowej decyzji, albowiem została ona wydana zgodnie z żądaniem strony. Tym samym została wyczerpana przesłanka określona w art. 130 § 4 k.p.a. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez S. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła jej wydanie z naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, z uwagi na złożenie przez skarżącego wniosku o rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Z podanych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego Policji, ustalenie nowego terminu zwolnienia ze służby po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej MSWiA, co wpłynie na zmianę kwalifikacji podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Policji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi funkcjonariusz szczegółowo przedstawił okoliczności, w jakich doszło do złożenia przez niego raportu o wystąpieniu ze służby w Policji oraz wydania zakwestionowanego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2007 r. Wskazał m.in. na wadliwość doręczenia w dniu 15 stycznia 2007 r. w formie faksu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Podał, iż na skutek zapoznania się z treścią ww. rozkazu w dniu 29 stycznia 2007 r. wniósł od niego odwołanie. W odpowiedzi na to odwołanie, w dniu 5 lutego 2007 r. skarżący otrzymał oryginał rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2007 r., świadectwo służby oraz wnioskowaną opinię o przebiegu służby. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo wskazać należy, że w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 powołanej ustawy, Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego ustalenia przez Sąd nowego terminu zwolnienia ze służby. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronie na piśmie. Powołany przepis stanowi o doręczeniu stronie decyzji, a więc jej oryginału. Strona jest uprawniona do otrzymania decyzji w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ. Ww. przepis został przez ustawodawcę jednoznacznie sformułowany z uwagi na skutki prawne, jakie dla strony wywołuje władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Nie stanowi zatem wypełnienia dyspozycji określonej w ww. przepisie doręczenie stronie kopii decyzji, a takie cechy nosi decyzja doręczona stronie w formie tzw. faksu, jej odpisu czy wyciągu z protokołu posiedzenia organu - patrz B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie (Duże Komentarze Becka), str. 527. Z akt administracyjnych wynika, co nie jest sporne pomiędzy stronami, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji o zwolnieniu ze służby w Policji został doręczony skarżącemu funkcjonariuszowi w dniu 15 stycznia 2007 r. nie w oryginale lecz kopii (w formie faksu). Skarżący po zapoznaniu się z treścią nadesłanego faksu wniósł w dniu 29 stycznia 2007 r. odwołanie. Decyzję stronie w oryginale doręczono w dniu 5 lutego 2007 r. Trzeba zauważyć, iż tylko prawidłowe doręczenie stronie decyzji otwiera jej drogę do korzystania z procesowych uprawnień do weryfikacji wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie prawidłowe doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 5 lutego 2007 r. Zatem doręczenie funkcjonariuszowi kopii decyzji w formie faksu w dacie 15 stycznia 2007 r. nie wywołało jakichkolwiek skutków prawnych. Skoro przed dniem 5 lutego 2007 r. sporna decyzja nie weszła do obrotu prawnego, to skuteczne jej zaskarżenie przed tą datą nie było możliwe, jak też w świetle procedury administracyjnej nie było dopuszczalne merytoryczne rozpatrzenie tego odwołania poprzez wydanie decyzji co do istoty sprawy. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Do tej pierwszej kategorii zalicza się brak przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie przysługuje od decyzji. Wobec tego odwołanie nie jest dopuszczalne, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawego, tj. pomimo, że została wydana, nie została stronie prawidłowo doręczona. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem wydanie decyzji odwoławczej bez skutecznie wniesionego odwołania strony nosi postać kwalifikowanej wady prawnej. W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację pogląd przedstawiony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę wskazujący, iż dopuszczalne było doręczenie stronie faksem decyzji w przypadku, gdy jej odbiór został potwierdzony poprzez odesłanie kopii zawierającej datę i adnotację "otrzymałem". Z uwagi na skutki prawne jakie niesie dla strony decyzja administracyjna, jej doręczenia nie można domniemywać. Doręczenie decyzji następuje z zachowaniem zasad doręczania pism organu regulowanych w art. 39-48 k.p.a. i tylko przy zachowaniu tych reguł doręczenie będzie skuteczne. Przepis art. 391 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., na który powołuje się organ, stanowi, iż doręczenie może nastąpić za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona wystąpiła do organu administracji publicznej o doręczenie, albo wyraziła zgodę na doręczenie jej pism za pomocą tych środków. Powołany przepis zakreśla ścisłe ramy wykorzystywania wskazanych w nim środków komunikacji elektronicznej. Podany rodzaj komunikacji może być wykorzystywany tylko i wyłącznie w przypadku, gdy strona tego żąda albo też wprost wraża zgodę w odpowiedzi na propozycję złożoną przez organ. W doktrynie podkreśla się, iż w aktach sprawy musi znajdować się stosowny dokument (wniosek, pismo, dokument elektroniczny z bezpiecznym podpisem) zawierający zgodę strony na korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej – patrz str. 294 powołanego powyżej komentarza. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący omawianego wniosku do organu nie skierował, jak też pisemnej zgody na stosowanie doręczenia w trybie ww. przepisu nie wyraził. Ponadto na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. oświadczył, iż nie wyraził zgody w postępowaniu administracyjnym na doręczanie mu pism procesowych za pomocą telefaksu. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 104 k.p.a., w sytuacji gdy podstawę rozstrzygnięcia powinien stanowić przepis art. 134 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 pierwszej z powołanych ustaw orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.